福利多元主义视角农村互助养老模式探究

王微 李春燕

摘 要：保障农村老人的基本养老是我国养老事业的重要部分。以福利多元主义为理论基础，强调国家、市场、社会及社区共同提供福利，由此构成福利多元主义的四维分析框架。文章以福利多元主义四维分析架构为基础，通过对贵阳市农村互助幸福院的调查，发现贵阳市农村互助幸福院存在政府福利供给缺位、市场参与低、缺少社会组织与志愿者参与以及村集体服务供给类型错位等问题。以此提出政府应正确定位自身职责、企业及社会组织积极参与服务供给、村集体提供正确服务类型等发展建议，促进贵阳市农村互助养老可持续发展。

关键词：福利多元主义 农村互助养老 互助幸福院 可持续发展

一、引言

为老年人提供多元老养服务是提升老人生活水平的前提，仅仅靠单一主体（政府）提供福利远远不能满足老人需求。因此构建多元化福利供给体系是提升老人生活質量必要条件。截至2015年，我国60岁以上人口超过了2.22亿人，60岁以上人口所占总人口的比重达到了16.15%，预计在2020年，老年人口将会突破2.5亿人，届时60岁以上人口所占总人口的比重将会达到17.17%，中国将进入老龄化社会。随着城市化进程的加速，农村农村劳动力人口迅速向城市转移，农村人口老龄化问题愈发严重，“未富先老”使农村养老陷入困境。解决好农村养老问题，提供有效养老保障是改善民生及构建和谐社会的重要保障。在十九大报告中，提出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”的要求。因此，本文以福利多元主义为切入点，通过调查贵阳市农村互助养老现状，研究多元福利供给对农村互助养老的影响，通过引入多元福利主体参与，构建农村互助养老服务多元供给体系，为农村老人提供多样化养老服务，更好地实现老有所养。

二、福利多元主义及其分析框架

（一）福利多元主义理论

福利多元主义研究范式兴起于20世纪80年代的西方福利国家，它为解决西方福利国家福利供给困境，提出了福利供给的社会化架构。西方国家最早进行福利多元主义理论探索。英国社会政策之父蒂特斯（Titmuss）在《福利的社会分工》（1958）一文中最早从理念上对福利多元主义进行阐述，他认为社会福利、财税福利与职业福利三种提供体系相互配合共同维持整个福利体系的运作。[1] 罗斯（Rose 1986）明确论述了福利多元主义，他认为，国家不是福利唯一的提供者，市场、国家和家庭三个部门在社会中提供的福利总和即社会总福利。[2] 在罗斯的基础上，约翰逊（ Johnson，1987） 将多元组合理论中加入了志愿者部门，指出福利供给来源于国家、市场、家庭和志愿者部门四个部分。[3]伊瓦思（ Evers，1988） 进一步发展罗斯的福利多元组合理论，他认为国家、家庭和市场共同组成福利整体，形成福利三角模型。社会福利的提供都是来自于这三个方面，并对这三个部分的性质和分工进行了诠释。[4]

国内学者彭华民通过梳理福利多元主义理论后指出：“福利三角和福利多元主义是一个宏观的分析范式，可以根据这些规则来设计社会政策和建立社会福利制度。中国的城市经济制度的转型、社会福利制度的发展以及社会政策都可以在福利三角范式中进行分析。”[5]田北海、钟涨宝认为应从四维的分析框架出发，促进社会福利的社会化。[6]

（二）福利多元主义的四维分析框架

福利三角模型（图1）是伊瓦思进一步发展罗斯多元组合理论而来。他认为国家、市场、家庭是福利供给的主要来源。英国学者沃尔芬德在研究中主张在福利三角范式中加入志愿者部门，从而构成福利的四维福利提供主体。我国学者同春芬，汪连杰，耿爱生（2015）从中国的实际情况出发建构了中国养老保障的四维供给结构，（图2）构建以国家、市场、社会及社区四者之间相互协条补充的四维养老福利供给结构体系。[7]

三、福利多元主义四维分析架构下贵阳市农村互助养老服务的现状及问题

本文以中国养老保障的四维供给结构（图2）为基础推导出贵阳市农村互助养老服务供给的四维供给体系（图3）。政府为农村互助养老提供保障，市场起补充作用，由村集体组织的农村互助幸福院提供更为具体的服务项目，最后社会组织和志愿者为农村互助养老提供额外补充。下面将会从者四个维度对贵阳市农村互助养老服务进行分析。

（一）贵阳市农村互助养老服务现状

1.贵阳市农村互助辛福院基本情况

2012年，贵阳市其户籍老年人人口不断增加，从2012年的53.4万人逐渐增加为2014年的53.8万人。2016年，贵阳市老年人口有63.3万人，占其总人口的16.05%，其中生活在农村的老年人数约占全市老年人口的39.5%。快速的增长趋势伴随的是老年人养老需求的增加，为了更好地满足养老需求，完善养老体系，提高老年人的幸福感，贵阳市从2013年开始在各区（市、县）开展农村幸福院建设，保障农村老年人老有所养。农村互助幸福院是互助养老实现的载体，通过对贵阳市每个区县进行抽样调查及与相关部门进行访谈获取有关农村互助幸福院的发展资料。截至2016年年末贵阳市农村互助幸福院总量409个，其分布如表1。

2.国家（政府）福利供给现状

贵阳市相关政府部门对农村互助幸福院的主要福利供给为资金。社会福利彩票公益金是农村互助幸福院主要资金来源。根据实地调研，一般农村互助幸福院建设投入3万元，不足的由村委会补充或者自筹。在每个区（市、县）所设立的农村互助幸福院试点则得到更多的资金支持，一般政府将给予10万～20万补助。农村互助幸福院资助资金使用管理采取“村财乡代管”模式。[8]乡（镇、社区）财政分局按照财经管理制度据实拨付，资金到位，专款专用。

3.市场（企业）福利供给现状

根据调研资料显示，市场（企业）参与农村互助养老服务供给是非常少的。只有个别村互助幸福院在组织参与活动中邀请企业提供赞助，至于参与农村互助养老的情况是非常少。

4.社会（志愿者）福利供给现状

在调查的幸福院中，个别发展较好的都是和“老年协会”结合而来。利用老年协会将老人们组织起来开展活动，同时老年协会会员所交的会费支撑农村互助幸福院有序发展下去。在志愿者参与上，大多数互助辛福院组织活动和管理人员都是本村妇女主任，很少有志愿者为农村互助幸福院的老人提供志愿服务。

5.社区/集体福利供给情况

村集体是提供互助幸福院福利较多的部门，大部分农村互助幸福院依托于村委而建设。其管理人员主要是1-2位村委和1-2位幸福院里的老年人，其职责主要是组织老年人参与农村互助幸福院的活动、管理基础设施、协调老年人之间的关系、解决老年人的生活问题。在农村互助幸福院的修建上，村委会利用农村老年协会、农村敬老院或村文化站等现有资源搭建农村互助养老场所，积极整合利用村委会闲置房屋和村民委员现有资源，因地制宜，统筹实施，维修改建。

（二）福利多元主义四维分析架构下，贵阳市农村互助幸福院存在的问题

1.一元主体——国家（政府）福利供给的缺位

首先在资金方面，政府未形成长效持续的资金投入。贵阳市农村互助幸福院的建设资金来源于福利彩票资助项目的一次性拨款，运营资金则依赖于村集体财产，资金投入呈现一次性、临时性特点，导致互助幸福院持续发展资金短缺，造成后续的设施设备陈旧、无人管理等的结果。

其次，在政策、制度建设方面未形成统一的规范标准。从政策梳理中发现，养老事业的管理政策出自民政部门、发改委和卫计委等部门，各类政策相互交叉矛盾，未形成体系化的政策规范。同时，在管理中未形成规范化的管理制度。以南明区为例，《南明区农村幸福院建设指导标准》中指出“要设立农村幸福院建设工作领导小组和院务委员会，由2名以上村干部、1名以上老年协会成员和2名以上热心老年事业的老人组成，负责本村农村幸福院建设和具体管理工作。”但在调研中我们发展只有少数几家幸福院按照《指导标准》执行，多数幸福院管理人员往往由村支两委工作人员担任。

再次，福利供给标准不符合贵阳市实际情况。在调研中有民政系统管理人员反映，许多村集体在申报之初并不完全具备申报条件或对无幸福院建设需求，但行政机构在申报过程中认为可将幸福院配套经费用于改善基层基础设施条件，便开展申报工作并设立幸福院，一定程度上导致幸福院空置现象产生。为“床位”服务现象：幸福院在建设中一项硬性指标为配套床位，政府部门将幸福院床位理解为养老事业中政府应当提供的床位，在涉及养老事业“床位”考核指标时以幸福院床位冲抵养老事业床位，但本质上来说二者并不相同，养老是政府责任，在老龄化大背景下养老责任政府不可回避也不能回避。

最后在法律建设上，缺少有关农村互助幸福院的相关法律法规。法制保障在其中是必不可少的，只有确立法律保障才能做到依行事。调研中，我们在访谈某区负责人时说到：“在没有法律保障的情况下，农村互助幸福院的法律责任如何确立，老人在院内发生事故，相关法律责任主体又如何确定。”从中可知，确定农村互助幸福院的法律地位是非常有必要的，但在现实中却缺少这一部分。

2. 二元主体——市场（企业）参与度低

由于农村经济比城市落后，尤其是在偏远农村，那里交通不便、产业发展落后。在当地开展农村互助幸福院建设时所获企业的支持是非常困难。贵阳市进行农村互助养老过程中，无论是在资金、人力资源或者管理上获得企业是支持是非常少的。除了极个别村有企业在当地落户，这些企业会赞助农村互助幸福院开展的活动。

3.社会组织（志愿者）忽略农村互助养老服务提供

目前，贵阳市社会组织与志愿者参与福利供是情况较少。只有贵阳市近郊的农村才有志愿者为农村互助幸福院的老人提供精神医疗、和娱乐等方面的需求。在南明区、云岩区、乌当区，他们通过向第三方购买服务，并通过自生资源孵化社会组织来从事农村互助养老服务发供给。但这也只是贵阳市经济较好的地区采取的办法，而在偏远的农村则没有这种类型的服务。

4.集体（互助幸福院）服务供给形式错位

农村互助幸福院建立的初衷是为老人而服务。但实际中，村集体和农村幸福院在提供服务的形式上出来偏差。这也与政府相关部门对农村互助幸福院的建设标准有关。贵阳市农村幸福院的定位是“以满足农村老年人的日常需求，特别是为孤寡、高龄、留守老年人提供就餐、文化娱乐等日间照料服务的村级公益性活动场所”[9]，但在实际运作中，村委管理人员及老人都将幸福院形容为“老年人活动、倾述的场所”，无住宿、就餐等方面需求。在农村，老人们也许只需要一块广场、开展活动、锻炼身体就好。在开阳县某村中发现，村里幸福院修建的非常好，但使用率较低，只有节假日和举行重要活动时才有老人使用并且他们没有吃饭和住宿的需要。而在清镇市石关村幸福院时，石關村幸福院临近石关村内一颗百年古树，石关村古树下为村民习惯性聚集点。他们在哪里打牌、聊天跳广场舞等。因此，村集体应根据本村实际情况合理规划本村服务类型，正确提供养老服务。

四、促进贵阳市农村互助幸福院持续发展的政策建议

（一）政府——为农村互助幸福院持续运行提供保障

1.政府应多渠道引入资金保障农村互助辛福院可持续发展

政府鼓励和引导社会资本进入农村互助养老服务，为农村互助幸福院的发展提供资金保障。在农村互助幸福院内经营盈利性活动也是其资金来源之一。在息烽九庄镇西门村农村互助幸福院利用幸福院内麻将机赚取费用。每个到这里打麻将的人员将缴纳1元/天的费用，这些钱将用来支付幸福院内产生的日常管理费用。虽然收取的费用并不多，却能够维持农村幸福院内的日常开销。

2.完善促进农村互助幸福院规范发展的管理制度

第一，领导机制。在调研中可知，农村互助幸福院大多是挂在民政下面，而民政忙于其他工作，有时无法顾及农村幸福院的管理，造成农村幸福院找不到人管理的局面。因此，在民政部门中抽出专员负责农村幸福院的管理，或者民政、老龄委以及相关管理老年事业的部门合作成立农村互助幸福院专项管理小组，对农村幸福院项 目工作进行领导。

第二、补贴机制。村里进行幸福院管理人员有两种。一是村里干部兼任。对于这类管理人员，在工资上应给予补贴，保证提供服务的质量和积极性。二是聘请本村村民进行管理。聘请的人员也需要支付相应的工资，使得他们认真对待这份工作。把农村幸福院内的环境弄好，为农村幸福院内活动的老人提供一个干净整洁环境。

第三、激励机制。可以镇为单位，对镇内所有幸福院的管理人员进行评奖，第一的人员将获得奖励（可以是物质、也可是精神上的奖励）。也可在以市为单位进行农村互助幸福院的评比，给予适当奖励，激发农村互助幸福院管理人员的责任感，更好的为老人服务。

第四、监督制度。强有力的监督是幸福院有序运行的保障。农村互助幸福院中的规章制度都有明确的规定。在农村幸福院中活动应当遵循幸福院中的原则，使用娱乐设施是要根据规则使用，避免公物私用，加强原则意识。

第五、施维护制度。设备在使用的过程中随着时间变化发生磨损。上级在初始投入三万元之后就不在对农村幸福院投入资金。那么农村幸福院中购买的资产损坏、流失及维修费用该由谁出，这事一个急需解决的问题。因此、农村幸福院内的设施设备必须明确规定维修费用由谁出，定期检查设备的安全状况。明确责任，才能在发生状况时及时解决。区级管理部门在下拨资金时，留出一部分专项资金用于农村幸福院内基础设施的维护。

3.合理构建农村互助幸福院的考核标准

取消农村幸互助福院考核指标中的“床位”和“厨房”考核，将考核指标放在农村幸互助福院中老人的满意度、获得感。根据农村老人的生活习惯，他们没有在农村幸福院内吃和住的需要，因此厨房和床位的使用率非常低。上级或村里为了完成任务或绩效硬性规定指标，一些并不具备条件的村申报农村幸福院项目，为了应付考核特地腾出空间放置床位和厨房，浪费村里资源。

（二）市场（企业）积极参与农村互助幸福院服务

市场是农村互助养老服务供给的补充部分，在政府的积极引导下参与福利供给，通过提供资金、人员、物资等多个方式参与。目前来看，贵阳市内参与农村互助幸福院建设的主体只有政府和村委会，几乎没有社会组织参与。少数地区有个人和企业的参与。在修文龙场镇建新村，当地村委会到乡镇企业去拉赞助（无论采取实物或资金的方式）来支持当地农村互助幸福院开展活动。

（三）社会组织（志愿者）发挥援助功能，积极参与农村养老福利供给

非政府组织在参与农村互助幸福院建设上是必不可少的力量，社会组织、志愿者、慈善人士等社会主体参与到农村互助幸福院的建设。积极弘扬慈善文化，让更多的社会主体以多种方式参与农村幸福院的建设。[10]弘扬慈善文化，使企业、知名人士以及社会团体等热爱公益的慈善团体关注农村养老服务，关注农村幸福院的建设。在河南省焦作市武陟县，“众筹养老模式”是各方参与农村幸福院建设的示范。慈善筹集的资金用于补充幸福院的资金缺口。政府机关、企事业单位成立的志愿者团队，“一对一”对接幸福院，定期为老人提供服务。

（四）村集体根据本村实际提供符合老人实际的服务

第一，正确选择农村互助幸福院位置。首先、在南方，山区较多，村民居住比较分散。在农村幸福院的选址上可以拆自然村并行政村，在村民比较聚居的地方建立农村幸福院。其次、农村幸福院的选址应符合农村老人的自然选择习惯。这里的农村幸福院选址不仅包括室内还包括室外的广场。在农村，村民喜欢聚集在广场上聊天、跳广场舞等活动。比如清镇市石关村，老榕树下就是当地村民聚集地，在树下修建农村幸福院场所，符合当地村民习惯，农村幸福院的使用率也提高。

第二，提供符合老人需求的服务。村委会以组为单位，了解老年人们的需求，根据他们的需求提供服务。如村里老人喜欢跳舞，那就给她们配备音响；若他们喜欢下棋，就给他们配备象棋；年轻一点的老人喜欢运动，就配备适合老年人运动的健身设施。他们更需要的是娱乐设施、聊天的地方、麻将机、棋牌室等比较实用的东西。只有根据需求针对性购买设备才能提高设施的使用率，减少闲置设备。

第三，积极宣传农村互助幸福院。在走访过程中，当问及老人是否知道农村幸福院时，只有少数村民了解。所以，农村幸福院建设好以后还要进行宣传。宣传可采取以下几种形式：一是由村里比较威信的老人或退休的老党员干部宣传。人多力量大，一个人知道了，大家相互交流也是对农村幸福院的一种宣传。二是在农村幸福院开展活动，组织村民参加。现在跳广场舞的老人多，可以利用这个机会，在农村幸福院举行广场舞比赛，开展公益讲座，让更多的人们了解农村幸福院是什么。举行活动的次数多了，人们也就知到，想要跳广场舞、打牌、下象棋就可以到农村幸福院去参加。让更多的老人知道农村幸福院、了解农村幸福苑、使用农村幸福院内的设施，那我们的目的就到达了。

五、总结

“三农问题”近年来都是我国关注的焦点，农村养老是关乎“三农问题”能否得到有效解决的重要部分。爱老、敬老是我国优良传统，保障老年人晚年生活愉快是服务型政府建设必不可少的部分，尤其是农村老人。农村互助幸福院是保障农村老人老有所乐的重要场所。从福利多元的视角看，贵阳市近年来积极建设农村互助幸福院，为农村老人提供娱乐活动场所，保障老人生活质量。虽然在运行过程中存在政府福利供给缺位、市场及社会组织参与滴等问题，但在实际中它丰富农村老人精神生活，使农村老人不在感动孤单。因此，在后续的发展中应该完善各项措施，保障农村互助幸福院长久持续的为农村老人提供服务。

参考文献：

[1] Titmuss R. The Social Division of Welfare. Essays on the Welfare State. London： 1958.34-43.

[2] Rose.R.Common Goals but Different Roles： The States Contribu-tion to the Welfare[M].Oxford： Oxford University Press，1986 page156.

[3] Johnson.N. The Welfare State in Transition： The Theory and Practiceof Welfare Pluralism[M].Brighton （ England） ： Wheat sheaf，1987.

[4] Evers，A&H.Wintersberger;（ eds.） Shifts in the Welfare Mix： Their Impact on Work，Social Services and Welfare Policies[J].Frankfurt，

[5] 彭华民. 福利三角： 一个社会政策分析的范式[J].社会学研究，2006（ 6）.

[6] 田北海，钟涨宝. 社会福利社会化的价值理念[J].探索与争鸣，2009（ 8）.

[7] 同春芬，汪连杰，耿爱生.中国养老保障体系的四维供给主体与职责定位——基于福利多元主义范式的分析框架[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2015，39（03）：28-32.

[8] 贵阳市老龄工作委员会办公室. 贵阳市老龄办对农村幸福院建设及管理使用检查情况的通报（筑老龄办[2017]29号）[R]. 2017-07-26

[9] 《贵阳市南明区关于农村幸福院建设的实施方案》

[10] 刘亚丽，周梦冉.农村“互助幸福院”可持续发展研究[J]，合作经济与科技，2015年12期：182-183.

作者簡介： 王微（1974——），贵州贵阳，博士生，贵州大学公共管理学院副教授，贵州大学公共管理学院社会保障系，研究方向：社会保障，扶贫开发，农村养老；] 李春燕[ 李春燕（1994——），贵州贵阳，贵州大学公共管理学院社会保障专业硕士研究生，贵州大学公共管理学院社会保障系，研究方向：社会保障，扶贫开发，农村养老；