政府会计改革与政府审计的互动

覃思

2019年，由财政部颁发的《新行政事业单位会计制度》正式施行。此次改革的实质是以实现绩效最大化为政府财务发展目标，统一了行政事业单位的财务计量口径，建立起了系统的财务会计和审计政策支撑。“双基础”、“双核算”和“双功能”是此次改革的核心基础。新会计制度从根本上改进了固定资产核算不完善、账实不符造成国有资产潜在流失、各单位计量标准不统一不具备可比性、财政预算决算报告内容不能向公众清晰表达该年度实际财政支出意图等问题，同时，也对政府审计提出了新挑战、新要求。

政府会计改革对政府审计的影响

（一）政府会计改革为政府审计提供制度基础和会计资料。此次改革之后，会计环境发生了较大变化。以往在政府审计过程中，存在诸多制度空白、条例不清等历史遗留问题，直接影响了审计质量和效果，造成巨大的审计风险隐患。审计工作向来是依法开展，此次改革解决了制度层面的供给缺失，从会计角度明确了国有资产的计量、防控了地方隐性债务增量和控制成本的使用等，特别是对党政领导干部经济责任审计、固定资产投资审计和各类绩效审计提供了更多可参考性的原始会计资料。“双报告”的改革形式，也为政府资产管理、财政资金运行、财务风险和政府行为提供了更多可借鉴的数据，政府审计以此进行政府财务管理责任和政府绩效管理责任分析。

（二）政府会计改革倒逼审计人员知识更新，推动审计工作提质增效。改革在审计方面的微观影响是通过重构政府会计核算模式，引入“双核算”、“双轨制”，政府财务报告信息质量的提升推进审计信息市场的建设，能够在审计全覆盖的要求下，促使审计资源配置的高效率，从而能够将审计监督提质增效。宏观影响是基于政府的公共资源受托责任要求，不断加大和动态协调审计监督的深度和广度。随着政府总体财务体系的顺利构建，政府审计目标将会根据国家治理环境的改变而出现改变，不管是审计内容，还是审计职责都得到了扩充，审计全覆盖内容得到进一步优化。

政府审计推进“双轨制”政府会计改革

（一）有利于促进政府治理和财务管理制度的匹配。近年来，政府不断增强政务工作透明度，加强民主监督管理力度，保障群众对政府工作的知情权。政府审计就是通过检查监督的形式，从内部去帮助政府机关规范财政资金的使用，并定期将审计结果对外公示。但是，在具体的审计实务过程中发现了诸多问题，比如财政预算、决算报告内容不能清晰表达该年度政府的实际财政支出意图;政府国有资产计量不规范;政府债务计量模糊等。从某种角度而言，民众只能通过关注政府财政支出的走向去了解政府具体通过哪些方式、对哪些领域进行管理。如果所谓“阳光政府”公示的各项财政支出项目并不能清晰准确诠释其支出意图，就无法真正让民众感知到政府治理的力度和决心。由此可见，政府财务预算、决算指标的规范异常重要，这直接关系到政府治理效果。

（二）有利于促进政府财务管理的规范化。政府审计已经摆脱了过去的“查账本”“审领导”的审计方式，逐步转变为全方位监督政府的政策实施。它存在的价值在于站在一线看政府如何高效使用纳税人的钱达到“取之于民、用之于民”的效果，领导干部在研究公共管理问题时是否敢作为、真作为，在推行重大民生项目过程后是否达到便民惠民的目的。完成整个环节最重要的连接点就是钱的使用。以往记账方式下形成的政府年度财务报告，没有考虑到货币资金的归属期，造成本期的收入或支出无法配比，无法真实反映年度预算、决算;没有使用历史成本记账原则，导致会计信息口径差异性，因而无法真实反映行政事业单位成本效益。显然单一的政府预算管理体系并不能够适应领域扩充、内容交叉、核算口径不统一等现状。政府会计改革呼之欲出。

政府会计改革和政府审计互动的政策建议

党的十九大报告指出，政府财务管理的目标是财政资金使用的绩效最大化，实现全面绩效管理。首先，财务管理的基础来自会计提供的信息。采用历史成本计量、权责发生制核算基础，才能够保证会计信息质量的可比性、可靠性、可理解性、相关性、实质重于形式等原则。这都基于政府会计使用“双基础”——权责发生制和收付实现制进行计量。其次，政府财务管理的独特性在于其具有“双功能”——财务会计和预算会计。新增的财务会计功能是为了使会计信息更加具有有效性、可比性，会计信息披露的数据可以作为评价政府绩效提供给外部受托责任方。最后，财务管理最终要通过“双报告”——年度综合财务报告和预、决算报告去实现。政府财务管理的对象是财政资金，而财政资金的来源、往来账户和最终使用效果等就需要政府审计加以把关。

（一）加强财务主管或“一把手”推进改革意识。财务管理的效果不仅体现在提高资金使用效率、出色完成部门工作业绩上，在行政事业单位的有效运用，还能够提高财政预算支出、预算执行的利用率，从而真正实现“取之于民、用之于民”的效果。从领导层面重视改革的推行，能够加速改革的实施进程，无论从效率还是效果上都有了保障。

（二）加强行政事业单位会计人员理论学习，逐步建立健全政府财务报告制度。“双报告”制度的全面推行，旨在向内部、外部提供更加全面、系统的财务报告，完善民主社会监督体系。健全财务报告制度的前提：一是统一行政事业单位会计人员财务会计的计量口径，要加快改革步伐，更新财务记账软件、记账科目。二是行政事业单位会计人员还应加强对非财务内容的表述，特别注意财务会计信息和财务管理信息协调，一方面是能让社会公众“读懂”报告，一方面近年来随着政策性目标任务的不断增多，各类政府专项、绩效审计需要融通该信息的协调配合。

（三）政府会计改革和政府审计监督的落脚点在加强政府财务管理上。政府会计改革之后形成的新政府会计制度作为制度基础，各级审计机关参照执行，审计人员要不断强化自身能力去适应改革的变化，在政策性审计、专项审计和绩效审计方面提出更有利于促进政府财务管理的意见建议。同时将政府财务运行转变为一股驱动力，在保护国有财产、杜绝政府隐性债务和提高政府资金使用效率等方面发挥其职能。加之相匹配的审计监督，可以优化政府财务管理的需要，重新定義各部门的工作效率和业绩，提高政府管理水平，最终受益于百姓。

（作者单位：宝鸡市陈仓区审计局）