土壤污染侵权责任主体研究

徐海伦

关键词土壤污染 侵权责任 责任主体 收储

受我国经济发展结构变化和“退二进三”政策的影响，工业企业从市中心搬离后遗留下来的土地是我国收储土地的重要组成部分，加之城市土地资源有限，开发高商业价值的污染地块成为地方政府难以避免的选择。土地储备制度虽在我国运行多年，但其关注点主要在于土地的储备与管理，严重忽视了这一过程中的污染问题;而新出台的《土壤污染防治法》在侵权方面仅有一条规定，弊端显著，目前实践中土壤污染侵权案件的处理主要依靠民事侵权制度，但土壤污染自身的特征使得其侵权案件难以完全适用民事侵权理论去解决。私主体一旦遭遇相关类型的土壤污染侵权需要救济时，就会面临传统的侵权责任制度难以适用，土壤污染相关法律又难以操作的局面，往往导致涉及收储的土壤污染侵权损害难以获得有效救济。而同时，研究者的目光大多集中在公法范围内的土壤污染修复责任上，更为关注污染地块的修复、治理责任，而忽略了私法范围内的侵权责任。

一、土地收储后土壤污染侵权责任主体的规范依据

（一）相关概念的厘清

1.土壤污染侵权责任的界定。受民事侵权理论的影响，多数学者认为我国环境侵权的内涵在于污染物质通过环境这一介质对他人人身、财产造成的损害，而对环境本身造成的损害一股被划分到公法范围内，在私法领域内的存在则被忽略。本文所指的土壤污染侵权，不仅包括传统民法理论中因土壤污染造成的他人人身权、财产权的损害，同样包括土壤污染造成的土壤自身生态价值和使用价值的降低;本文所指的土壤污染侵权责任，不仅包括因侵犯人身、财产权这样的“人之权利”所应承担的责任，也包括以消除污染、恢复原状为目的的污染土壤修复治理责任。

2.收储行为的界定。我国的土地储备机构具有独立的法人资格，可以独立享有民事权利，承担民事义务。根据《土地储备管理办法》可知我国土地收储的方式包括：收回、收购、行使优先购买权取得以及征收。因此土地储备机构在进行土地收储行为时可能存在两重身份：既可能由于政府的委托成为土地所有权人的代表、以及土地的行政管理者;又可能通过平等协商土地收储协议，成为民事法律关系中的主体。虽然《土地储备管理办法》中没有明确规定，但是可以据此推知，土地收储行为具有双重法律属性：行政属性和民事属性。民事属性的法律关系中双方的法律地位平等，可以通过平等自愿的协商对收储土地的治理修复责任等方面进行约定;行政属性的法律关系中则不然。

（二）土地收储后土壤污染侵权责任主体的规范梳理

《土壤污染防治法》在第96條规定了土壤污染侵权责任主体的相关内容。污染行为人在土壤污染侵权案件中无论是否存在过错都应当承担第一顺位的侵权责任;土地使用权人承担第二顺位的侵权责任，且需满足以下条件：（1）前一顺位的责任主体缺位;（2）未尽到《土壤污染防治法》所规定的义务;（3）造成了他人人身或财产损害的后果。环境侵权层面，《环境保护法》在责任主体方面只规定了污染行为人这一主体，且规定笼统;《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》这一司法解释中规定了污染行为人与第三人这两方面的责任主体。该司法解释重申了污染者担责，明确了污染物的排放者承担无过错责任，并规定了第三人在有过错的情况下承担侵权责任，且与污染者连带。传统民事侵权制度在责任主体方面有着较为系统、完善的规定，具体包括污染行为人、受益者、第三方服务机构等责任主体。首先，传统侵权制度确立了“污染者担责，受益者补偿”的原则，污染物的排放者无论是否存在过错都应当承担侵权责任，受益人可以给予适当的补偿;其次，环评机构、环境监测机构等第三方服务机构造成侵权的，第三方应当按照过错责任原则，与污染者承担连带责任。

在规范的适用上，《土壤污染防治法》作为最新出台的法律，又是特别法，应当优先适用，只有在其规定简单、相关依据不足的情况下，才可以向更广阔的环境侵权以及传统侵权制度中寻找相关规范;《环境保护法》中多是一般性、原则性的规定，在认定侵权责任主体的过程中可以适当参考;《侵权责任法》与前两部法律位阶相同，虽然相较于前两部法律颁布时间较早，但对于侵权责任主体有着较为系统、完整的规定，因此在缺少相关规范时，可以参照其中的相关规定;《民法总则》属于一般法，作为民事活动的基本准则，对于侵权责任也有一些基本规定，在土壤污染侵权案件中可以参考、引用;最高院的司法解释与立法机关颁布的法律相比位阶较低，但该解释是专门针对司法实践中的环境侵权问题做出的规定，针对性较强;《土地储备管理办法》属于行政法规，其效力低于同级权力机关的立法，内容方面更侧重于土地的储备与管理，对于污染防治方面的规定较少。

综上所述，土地收储后，在侵权责任主体的认定过程中应当首先遵循《土壤污染防治法》中的规定，由污染行为人承担无过错的侵权责任，当该主体缺位，土地使用权人又未能尽到相应义务时，由土地的现有使用权人承担过错责任;如果土壤污染侵权案件中的受害人不能得到有效救济，可以依据《侵权责任法》中的规定，要求存在过错的第三人与污染行为人连带承担侵权责任;如果土壤污染侵权案件中的受害人仍不能得到救济，可以根据《民法总则》中的规定，请求受益人作出相应的补偿。相较于《侵权责任法》，最高院的司法解释中关于污染行为人与第三人的规定针对性与可操作性更强，可以作为《侵权责任法》适用的补充;《土地储备管理办法》中的规定可以作为判定收储机构是否存在过错的依据。

二、被收储土地污染侵权责任主体的探究

（一）民事属性下被收储土地污染侵权责任主体的分析

行使优先购买权和有偿收购取得土地具有民事属性，此时收储双方类似于民事合同中的双方当事人，在平等的法律地位下，通过双方协商签订土地收储协议，并转移土地的使用权。因此基于诚实守信原则，关于土壤污染的实际情况，土地出让方应当如实告知，否则构成违约，收储方可以要求其承担违约责任。此时发生土壤污染侵权损害，应当首先追究污染行为人的责任，只要污染物排放者尚存且能够确定，就应当由污染行为人承担第一顺位的侵权责任。土地储备机构作为土地的现有使用权人，可以在满足相应条件的情况下承担侵权责任，且可以向土地出让方追偿，要求出让方承担违约责任;如果土地出让方明确告知了土壤污染的实际情况，则收储机构应当遵守《土地储备管理办法》的规定保证净地入库。但考虑到《土地储备管理办法》修订之前并没有净地入库的要求，按照当时的规定出于城市土地规划与高商业价值土地开发利用的考虑，将存在污染的地块进行收储并不违反相关规范。在这种情况下，污染土地造成侵权损害时，根据我国《土壤污染防治法》，污染行为人存在且确定时，应当由污染行为人承担责任;土地储备机构作为土地现有使用权人，可以在污染行为人不存在或难以认定时承担第二顺位的责任。同时，政府应当承担一定的行政责任。

（二）行政属性下被收储土地污染侵权责任主体的分析

征收、收回、强制收购取得土地具有行政属性，此時双方处于行政法律关系之下，土地收储的过程应当严格遵循我国《土地储备管理办法》的要求。在《土地储备管理办法》修订之前，尽管没有净地入库的相关规定，储备机构作为土地使用权的受让方、土地收储的具体实施主体、收储土地的管理者，仍有义务对收储土地的污染状况进行必要的调查、评估与检测，如果在这一过程中检测出该地块存在污染，仍将污染土地进行收储，发生土壤污染侵权案件时，应当首先由污染行为人承担无过错的侵权责任，在前一顺位的责任主体缺位时，由土地收储机构作为现有的使用权人承担责任;《土地储备管理办法》修订以后，在土地入库之前，应当对拟收储土地进行核查与评估，如果在这一过程中发现土壤存在污染，应当要求相关主体进行土壤污染修复与治理，达到标准后才可以入库收储。无论在《土地储备管理办法》修订之前还是修订以后，收储机构在拟收储土地入库前未能检测出土壤存在的污染，则收储机构未切实履行调查义务，存在一定的过错，此时作为有着独立法人地位的事业单位，应当独立承担与其过错相应的责任。

综上所述，被收储土地污染并发生侵权事件时，应当首先追究污染行为人作为首要的侵权责任主体，土地储备机构在这一过程中既有可能作为现有的使用权人承担第二顺位的侵权责任，也有可能因为其过错，承担相应的过错责任。但司法实践中，却出现了与之相冲突的现象，在责任承担的过程中，原本应当承担补充责任与兜底责任的政府，却往往越过污染行为人与土地使用权人，提前承担土壤污染侵权责任。

三、土地收储后政府提前承担土壤污染侵权责任的原因分析

政府责任承担顺位的提前不仅会增加政府的财政负担，而且会导致污染者免于遭受处罚。同时，这一现象也导致受害主体在寻求救济时缺少明确的方向，不知道具体应当起诉哪些主体，在土壤污染侵权案件中，受害者在法律地位、专业知识、经济实力等方面本就比较欠缺，涉及收储行为与相应的行政机关时，弱势地位更加明显，最终往往难以得到救济。目前我国环境信访案件数量庞大，但实际进入法院层面的案件数量较少，且环境民事案件一审数量增长缓慢，具体到土壤污染侵权的案件中，情况就更为明显。大量的土壤污染纠纷游离于司法体制之外，尚有许多受害主体没能获得有效救济。

（一）法律规范的欠缺

目前我国现有的《土壤污染防治法》中未明确时间效力，在司法实践的适用中不能确定是否可以溯及既往，给土壤污染侵权案件的审理带来了一定的困难;另一方面，目前我国土壤污染侵权法律制度整体来说不够健全、完备，具体内容的规定缺乏可操作性，容易导致执行方面的偏差。传统民事侵权制度虽然在责任主体方面规范完备，在司法实践中的运用也较为频繁，但由于形成时间较早，制定时没有兼顾土壤污染侵权的特殊属性，因此无法满足土壤污染侵权案件的特殊需要。

（二）实践效果与法律规范的偏差

实践中土壤污染事件一旦发生，政府作为土地的所有权人和行政管理者，出于对公众安全的考虑，往往会先行对污染土壤进行修复与治理，这种做法在维护公共环境与公众健康的同时，却与法律规范中的责任承担顺位相违背，容易导致“行政职权民事化、审判职权行政化”的同时，也造成了政府责任承担顺位的提前。。同时，在土壤污染隐蔽性等特征以及其所造成的损害难以恢复的背景下，政府先行对污染土壤进行修复与治理后，即使行为人可以明确认定，也往往由于难以承担高昂的损害赔偿费用，导致政府难以追偿，最终仍是由政府实际承担责任。

同时，尽管《土地储备管理办法》赋予了土地储备机构独立的法人资格，但目前我国的司法实践中，法院在审判时往往不会过多关注收储行为，更不会对收储机构与政府的责任进行明确与划分，一般直接将收储机构等同于政府，造成了土地储备机构与政府责任的混同。从常州“毒地”案的判决来看，法院直接判定双方签订的土地收储协议属于行政合同，并将政府与收储机构直接等同，没有就其中的法律依据做过多的解释。这样的做法不仅改变了侵权责任制度中责任承担的顺位，而且使得真正应当承担责任的主体逃脱制裁。

四、我国土壤污染侵权责任主体的立法完善

通过分析被收储土地污染的侵权责任主体，可知土地收储后土壤污染侵权责任主体的问题主要体现在政府责任承担顺位的提前，结合收储行为对土壤污染侵权责任主体的影响，可以窥知这一问题产生的根源，在于我国土壤污染侵权相关法律规范与实践执行方面的欠缺。因此，这一问题的解决，应当从相关立法的完善着手。

（一）《土壤污染防治法》的细化与完善

1.《土壤污染防治法》时间效力的分析。我国《立法法》中明确规定了我国法律不溯及既往，但在但书中表示可以存在特别规定。《土壤污染防治法》中并没有明确规定其时间效力，因此，该法原则上不能溯及既往，但根据其立法目的可知，该法的制定是为了维护整体土壤环境，保障公民健康权益，符合《立法法》的规定。因此，为了更好地履行“污染者担责”的原则，也为了土壤污染侵权的受害者能够得到更好地救济，《土壤污染防治法》应当可以适用于该法生效之前的案件。

2.责任主体范围的细化。虽然《土壤污染防治法》中对于侵权责任主体进行了行为责任与状态责任的大致划分，但也仅仅止步于责任主体的划分，对于各类主体的具体内涵与范围的界定缺少进一步的规范，从而导致实际审判的过程中，大量内容需要法官自由裁判，容易造成司法审判结果与立法规定之间的偏差。《土壤污染防治法》中将污染场地划分为农用地与建设用地，列举涉及污染物生产、使用、运输、处理等过程的各个行业，将污染行为人可能出现的各种形态纳入法条。这样的方式看似清楚明确，但实际上各个主体分散在不同的法条之中，不利于司法实践中的灵活运用，逐个列举的方式也无法将所有责任主体囊括其中。相对来说《水污染防治法》中的规定更为成熟、完备，通过体系化的概括，规定违法、违规、逃避监管排放污染物的主体都应当承担污染责任。因此，应当通过合理借鉴，将我国土壤污染防治法律中的污染行为人细化为：在运营过程中，由于生产、使用、贮存、运输、回收、处置、排放等行为产生污染物，且没有及时处理使得污染物质进入土壤，最终导致土壤质量下降，土地环境受损的自然人、法人或非法人组织。在状态责任主体方面，《土壤污染防治法》直接使用“使用权人”这一概念，并没有对这一概念进行具体的说明。从立法目的来看，“使用权人”这一主体的增加是为了拓宽受害主体的救济路径，将责任主体的范围进行扩张的一种表现。因此从便利受害者起诉的角度考虑，使用权人具体应指污染土地的现有使用权人，而非污染土地上存在过的所有使用权人。

（二）潜在责任主体的挖掘

为了解决土壤污染纠纷中，责任主体认定困难、损害赔偿费用高昂等问题，理论界一直致力于对侵权责任的主体进行扩张，力求在现有的法律体系框架内，通过挖掘潜在的责任主体，实现对现有责任主体范围的扩张。

1.土壤污染的受益者。受益者这一概念所包含的范围很广，一般来说只要是因土壤污染而获得一定利益的主体都属于受益者的范围。从土壤污染中获益的主体虽然可能并未实施污染行为，但是基于公平原则，受益人基于土地所有和管理享有土地带来之利益，亦应承担社会所带来之责任，因此受益人依旧不能置身事外。在污染者负担的基础之上，当污染行为人不存在或难以认定时，增加受益者负担的相关规定，不仅可以将大量的社会资金引入土壤修复领域，分散责任与费用压力，同时可以弥补污染者担责的缺陷，为受害主体寻求救济提供更宽的解决思路。目前我国土壤污染侵权相关法律规范中并没有对受益者的范围作出明确的解释与界定，也没有明确规定土壤污染的受益者应当承担土壤污染侵权损害的责任。因此，受益者这一概念所包含的对象可能与其他划分类型所包含的对象存在重合，受益者是否应当对土壤污染侵权损害承担责任在理论界也存在争议，目前受益者只是潜在的责任主体。

2.相关政府。各国在法律规定中，都不同程度地规定了污染场地无人治理时，最终由政府承担修复治理责任，我国土壤污染防治法律也不例外。然而这一规定是基于政府作为土地的管理者做出的，此时政府承担相应的公共管理职能属于承担公法范围内的责任，责任承担的范围仅限于公法意义上的污染土壤治理与修复，政府是否应当承担相应的民事责任在学界仍旧存在一定的争议。。部分学者认为《环境保护法》中规定政府对当地的环境质量负责的条文实质上相当于政府在法律层面对公民做出了有约束力的承诺，形成了准契约关系。因此在土壤污染侵权案件中，当污染行为人已经不存在或难以认定时，政府应当承担相应的侵权损害赔偿责任。

综合考虑政府在土壤污染案件中的多重身份，承担土壤污染侵权责任的情况大致分为三种：（1）当政府作为普通的民事主体参加民事活动时，如果存在土壤污染行为，造成土壤污染或相关受害主体人身健康受损的后果，应当将政府认定为污染行为人，由政府承担土壤污染侵權责任;（2）当政府获得土地的使用权，却未尽到《土壤污染防治法》规定的义务时，如果此时污染行为人不存在或难以认定，政府就应当作为土地使用权人承担相应责任;（3）当土壤污染的其他责任人不存在或难以认定时，作为土地所有权人，政府应当负担起其所担负的污染防治义务，对土壤质量负责。

五、结语

在目前《土壤污染防治法》的相关配套制度尚未出台的情况下，综合考虑土壤污染防治相关法律、环境侵权制度与传统侵权制度中关于责任主体的相关规定，结合我国土地收储行为的特征以及我国司法实践的实际情况，完善相应的立法，通过明确各主体承担责任的顺位，挖掘出潜在的责任主体，扩大立法中责任主体的范围，不仅可以为受害者提供更为宽广的救济思路，而且可以有效避免司法实践与法律规范的冲突，减缓最终由政府承担责任的现象。