无效行政行为判断标准的完善

王珊珊

关键词无效行政行为 认定标准 司法 立法

现已废止的2000年《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第57条第2款规定标志着确认行政行为无效这一判决类型的雏形首次在我国确立。2014年《行政诉讼法》第75条规定首次在立法上确认了请求确认无效这一判决类型。2018年《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》为《行政诉讼法》第75条的实施提供了更为明确的指引。

无效是法的安定性和实质正义权衡的后果，难以从法规范的逻辑演绎中得出判断。行政诉讼法确立了行政行为无效与行政行为可撤销的双重格局，则应当构建出能够凸显确认无效判决区别于可撤销判决价值的制度。新法增设确认行政行为无效这一判决类型，其目的在于弥补撤销判决在权利救济上的不完备。如果缺乏救济法上的相关制度设计，确认行政行为无效制度就无法实现其制度设立之初的目的。就目前而言，现有行政诉讼法对无效判决在诉讼结构中的地位、提起程序、举证责任、诉判关系等方面的规定明显不足。现有的《行政诉讼法》第75条这一不确定的概念过于主观缺乏明确的认定标准，这不仅导致相对人的权利难以得到有效的保护，也使得法院在确认无效判决的认定上存在地方性的差异。

为了使这一判断标准更加具体，为实践提供更加明确的指引，笔者在“中国裁判文书网”上选取了100份裁判依据引用《行政诉讼法》第75条的判决书，并对这100份判决书进行分析总结后得出：当事人请求法院确认无效，在没有转换释明的前提下，有4份判决书法院判决违法、4份判决书法院判决撤销。仅就这100份样本而言，存在8%的诉判不一致。关于起诉期限的问题，在100份判决书中11份判决书认为不受起诉期限影响，7份判决书认为受起诉期限限制，剩余82份判决书没有涉及起诉期限问题。在涉及起诉期限的18份判决书中，认为受起诉期限影响的判决书占比39%，认为不受起诉期限影响的判决书占比61%。对现有法律规定认定标准的差异性不仅仅体现在以上几点。

2014年新《行政诉讼法》实施至今，已有5年之久，但司法实践中对无效行政行为的认定仍不能达成统一的认定标准，实践中“同案不同判”、甚至出现“同案”相反判决的情形。在谢道霞与芜湖市弋江区人民政府征收补偿协议上诉案、卢广义与明光市人民政府拆迁行政协议案，在这两件类似的案件中，结果却出现相反的判决结果。究其原因，立法的不精细导致实践中法官自由裁量权过大。当行政机关与行政相对人的利益发生冲突时，基于各方面原因，很难确保法官居中裁判。在对大量实践中行政司法裁判文书进行分析后不难发现，在立法不明确地带，部分法院更倾向于牺牲行政相对人利益以保护行政机关且各法院对“重大且明显违法”的认定标准差异较大，主要体现在以下几个方面。

一、没有向原告释明请求确认无效与请求确认撤销可转换就直接驳回原告诉讼请求

2018年《行政诉讼法解释》第九十四条第二款规定公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。但在如郭世海与萧县市场监督管理局登记上诉案中，一审法院没有向原告释明请求确认无效与请求确认撤销可转换就直接驳回原告诉讼请求，二审法院认为按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，根据已经查明的事实，本案不符合行政行为无效的情形，一审法院判决驳回郭世海要求确认登记行为无效的请求并无不当。在这一案件中，不管是一审法院还是二审法院，均没有向原告释明请求确认无效与请求确认撤销可转换。

二、对无效行政行为有无起诉期限认定不一

如台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社与台山市人民政府征收纠纷上诉案、雷州市国土资源局、雷州建材有限公司资源行政管理：土地行政管理（土地审案、艾建新与常德市房地产管理局房屋行政征收补偿协议二审。等案件的判决书中明确提出无效行政行为有起诉期限的限制。而怀宁县国土资源局、安徽洋洪集团建设有限公司资源行政管理二审案、岳西县交通运输局、来安县甬安客运出租车有限公司交通运输行政管理（交通）：其他（交通）二审行政案、田桂芬诉北京市通州区西集镇人民政府其他案、辛俐、李玉智资源行政管理二审等案件的判决书中则认为无效行政行为无起诉期限限制。

三、无效行政行为是否以原告提出为前提仍存在异议

在长春市工商行政管理局南关分局与孟晓东等工商行政登记二审中，长春市中级人民法院认为，除行政行为存在重大且明显违法情形外，应以原告提出为前提。但是在珠海太阳鸟游艇制造有限公司诉珠海市社会保险基金管理中心二审、金满英与北京市平谷区人民政府房屋征收办公室二审行政案、王建军与北京市平谷区人民政府房屋征收办公室行政协议二审行政案等判决书中，均认为无效行政行为不以原告提出为前提。

四、不同法院对“实施主体不具有行政主体资格”理解也不同等

在张正峰与枣庄市薛城区城市管理局、枣庄市薛城区人民政府城乡建设行政管理案中，山东省枣庄市中级人民法院认为薛城区城市违法建设治理行动领导小组系被告薛城区政府设立的临时机构，并非法定的行政机关，也不属于法律、法规、规章授权组织，无权对外作出行政行为，故其以自己的名义作出被诉《通知》，没有职权依据和法律依据，依法不产生法律效力。但營山县东升镇高峰村4组诉营山县人民政府行政协议一案中，四川省南充市中级人民法院认为，营山县高速办系县政府组建，以自己的名义签订协议的行为系行政机关行政职权委托，相应的权利义务应由县政府承担，故行政行为主体具有签订行政协议的缔约资格，协议签订的程序和内容符合法律规定，不具有重大且明显违法的情形。

通过对司法实践中的问题进行分析后可以发现，现有立法对无效行政行为的判断标准的规定并不能满足司法实践的需要。应当在现有基础上，将这一主观的标准客观化，通过立法将无效行政行为的判断标准进一步细化，使各地法院在判断该行政行为是否无效时有具体的依据就显得尤为重要。

杨科雄博士依托狄骥的社会连带关系说提出行政行为综合效力来源理论，即行政行为效力在表面上来源于法律，构成了行政行为效力的形式来源，然而，在更深层次上，行政行为效力来源于法律和行政行为背后的价值、道德和事实因素，这构成了行政行为效力的实质来源。基于杨科雄博士的这一理论，可以反推出无效行政行为的判断标准不应仅限于《行政诉讼法》第75条的规定。应允许法院在个案中对系争个人权益大小、有无第三人、法的安定性、行政效益等具体价值进行衡量。例如衡阳市珠晖区和平乡和平村湘桥村民小组、衡阳市珠晖区人民政府乡政府二审案中，湖南省高级人民法院认为虽然该协议存在严重违法的情形，但若认定该协议无效，则可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，法院认为珠晖区政府应当依法对上诉人造成损失的进行赔偿等。由该案件可以看出法院在认定行政行为是否无效时，不仅仅是对现有法条的考量，同样也将行政效益因素考虑在内。又如简正六与克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局行政补偿再审案中，一审及二审法院均认为简正六的房屋和圈舍已被认定为违法建筑，依法不能给予补偿。白区行政执法局就补偿与简正六达成的任何协议，均因违反行政法规的强制性规定而无效。无效的协议自然不存在履行或兑现的问题。简正六的诉求缺乏法律依据，且诉求有从违法行为中获益而破坏法律实施、损害社会公平正义的现实风险，从而认定行政协议无效。而再审法院认為再审被申请人无视政府诚信引领示范职责，在与再审申请人签订协议后不履行协议且以协议内容违法主张无效，明显有悖诚信原则。公平公正处理行政事务，是政府行政管理的价值追求。由此，撤销了一审及二审的无效判决。由该案件可以看出，法院在认定行政行为效力时，除了现有法律规定外，均考虑了其他因素。

行政诉讼法确定了可撤销和确认无效的二重格局，相应的就应当发挥出各项制度的功能，现有法律对确认行政行为无效这一制度的构建并不完善。建议通过实践经验，将无效行政行为尽可能类型化。如主体不具有资格、没有权限依据、明显缺乏依据（包括事实依据和法律依据）、明显违反法定程序、行政目的无法实现、违背行政法重要原则等。虽然可以将无效行政行为尽可能的提示性列举，但鉴于现实情况的复杂性以及判断标准包含一定的主观性，所以无论怎样列举，都会留有一定的空间。所以，在提示性列举后，建议再以“其他重大且明显违法”标准来兜底性概括。

同时我国应尽快构建确认无效之诉，明确确认无效之诉是否受起诉期限的限制、举证责任的分配、确认无效之诉是否具有溯及力等，使确认无效之诉有完整的配套措施与之相适应，这将会大量减少目前实践中对无效行政行为“同案”不同认定的情形。