PPP效率优势及其兑现：一个文献综述

董晓伟，王红岩

(东北财经大学投资工程管理学院，辽宁 大连 116025)

一、问题的提出

公私合作伙伴关系(Public-Private Partnership，简称PPP)，在中国被称为政府与社会资本合作模式。近年来，PPP得到快速发展，广泛应用于公用事业领域，在完善基础设施和公共服务方面发挥了越来越重要的作用。PPP已成为支撑中国新型城市化建设、提高公共服务供给效率的重要制度安排，也成为城市公用事业和基础设施建设的主要投融资方式[1]-[3]。政府采用PPP模式的目的是多重的：获取私人部门的融资、创新和专业技能，实现风险转移和成本节约；为政府赢得好的名声；及时的项目交付等[4]-[7]。由于PPP在短期内的快速发展，以及政府部门希望借助于PPP模式解决更多的问题，使得中国的PPP实践出现了偏离PPP理念的现象。为了及时纠正这一偏离，有必要重新回归到最为本质的PPP模式的价值支撑议题。

与传统模式相比，效率提升尤其是生产效率的提升是政府采用PPP模式的根本动机和核心目的[8-9]。如果PPP模式较传统模式确有效率优势，那么，效率优势源自什么？获得效率优势需要付出怎样的代价？如何才能兑现效率优势？对这一系列问题的解答，微观上关系到具体的PPP项目能否成功，宏观上关系到PPP模式是否具备充分的实践价值。因此，本文通过文献综述寻找PPP模式较传统模式的效率优势来源，并在逻辑上探索兑现这些效率优势的可能性。具体地，首先以西方经典公私合作伙伴关系的概念为原点，立足于其经济特征，寻找公私合作伙伴关系效率优势的来源及其兑现条件，最终落脚到中国的政府与社会资本合作的效率优势及其兑现条件，以期PPP在中国更好地实践和发展。

二、PPP的内涵、经济特征与效率框架

(一)内涵与经济特征

不同学者对PPP有不同的界定，但在核心内涵方面并没有太大分歧。萨瓦斯[10]认为PPP是指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；格里姆赛和刘易斯[11]认为PPP是私营实体参与或为基础设施供给提供支持的一种契约安排。在文献中，对PPP内涵的解读和效率优势的来源总是与其经济特征联系在一起。关于PPP的经济特征汇总如表1所示：

表1 PPP的经济特征

理论内涵和经济特征提供了一个理解PPP特有价值的理想视角。PPP作为基础设施和公共服务的供给途径，PPP中公共部门的作用仍然是弥补市场失灵。具体到项目效率方面则体现为公共部门和私人部门的分工：PPP中公共部门的职责是守护配置效率，即修复市场失灵；私人部门的作用在于提升生产效率[8-9]。这一论断的成立基于两点假设：一是市场失灵理论正确；二是私人部门在生产效率方面比公共部门更擅长。对于第一个假设，根据福利经济学第一定理，只有完全竞争才是帕累托最优的，当出现外部性、垄断、信息不对称时，就会出现市场失灵和配置效率损失，因而需要公共部门的介入；第二个假设正是PPP模式的根本支撑。在这两个假设都成立的条件下，PPP模式因私人部门的参与而获得更高的生产效率，又因公共部门的存在使得配置效率也维持在较高的水平。

(二)PPP项目的效率框架

由于成本、公平、适应需求变化等方面的不同，不同学者对效率的界定有所不同，导致研究结论的可比性较差[14-15]。通常所说的效率指生产效率、配置效率和动态效率[16]。生产效率也称为技术效率或成本效率，指在特定投入的前提下实现产出最大化，或者用最少的资源做最多的事情；配置效率是指供求的匹配，即把资源用在正确的地方和恰当的用途；动态效率要求的是当前和未来的平衡，指使用新技术、新运行模式确保当前和未来需求都得到满足。除此之外，公平也会被看作效率的一个维度[17]-[19]。在基础设施和公共服务领域，公平确实是重要的方面，但公平超越了经济范畴。借鉴英国财政部的观点，狭义的效率覆盖投入和产出，而广义的效率则覆盖成本和结果[16]，英国PFI项目中常用的物有所值评价就是对广义的效率的评价。在这一相对明确的框架下，在具体的PPP项目效率测量维度方面仍然有明显的区分，体现为关键指标的计算和处理方式的不同。Ménard和Saussier[20]以法国的水务部门为例研究契约模式及其绩效表现，将供水质量达到法律标准作为一个综合的绩效指标，即将效率、效果、质量等诸多因素用一个定性的虚拟变量表示，规避了具体维度的界定问题。在Andrews和Entwistle[19]关于跨部门合作关系的研究中，作者定义了一个投入产出比作为效率的衡量指标，该投入产出比的分子是服务支出，分母则是一个综合的产出指数。在另一研究中，同样定义了一个投入产出比作为效率的衡量指标，分子是财务支出，分母仍然是一个综合产出的代理变量，不同的是该综合产出是通过问卷调查得出[18]。以投入产出比作为效率的衡量指标，当涉及具体指标计算时，仍会有不同的选择，有时候选择覆盖投入和产出的狭义的效率，有时候选择覆盖成本和结果的广义的效率。

三、PPP提升公共项目效率的逻辑

PPP提升公共项目效率的论点，暗含了PPP模式与传统模式的比较，提供公共服务的传统模式是指公共部门分别与不同的私人部门签订提供相关资产和提供服务的契约，即建造和运营分别由不同的私人部门负责[9]。比较研究发现，相对于传统模式，PPP模式具有更强的缩减成本的激励，但服务质量可能提高也可能降低[21]。缩减成本强激励往往意味着生产效率或成本效率的提升。

经验研究并不总是支持PPP提升效率的观点。在公共卫生领域，PPP模式在国际范围内被广泛应用，但能否提升效率并不明确[22-23]。Hellowell和Pollock[24]认为由于公共部门的融资成本总是低于私人部门，PPP的成本效率优势是微不足道的。在教育领域，PPP的文献相对有限，倾向于认为公共部门融资、私人部门管理的PPP模式有更高的效率[25]，但Kingdon[26]认为证据相当薄弱。其他领域的研究结论与此类似，并没有足够强的证据支持PPP提升效率的观点。Ménard和Saussier[20]以法国的水务部门为例，以成本效率为被解释变量，研究发现PPP的系数并不显著，与之相反，公对公合作伙伴关系在效果、效率和公平维度上都有更好的表现。

PPP之所以较传统模式更有效率，是因为私人部门的参与能够提升生产效率，即在生产效率方面，私人部门比公共部门更有优势[8-9]。因此，如果PPP模式提升了公共项目的效率，是源于私人部门的参与。对于这一更基本的问题，研究文献更加丰富并影响深远，但研究结论同样充满矛盾。格里姆赛和刘易斯[11]认为纯粹的基础设施因官僚主义、政治介入和干预、缺乏新的投资资金、设施的管理和维护能力薄弱等而陷入低效率，政府通常以违背经济效率的方式参与基础设施的融资、定价供给。Hood[27]主张将私人部门的管理方法和技术应用到公共部门，认为市场竞争刺激了私人部门对效率的追求，而公共部门一直以来缺乏这种竞争压力，如果合同制扩大到更多服务领域，政府就可以节约大量纳税人的钱，同时也保留了公共服务的有效供给[10]。反对者则认为私有化的正确性取决于现实市场是否接近标准市场模式，而现实的公共基础设施市场显然不是完全竞争的，私人部门带来的更多的是串谋、价格刚性和垄断，甚至由于合同管理的复杂性而走向更低的效率[28]。

不同领域的经验研究同样没有压倒性的一致结论。Sibbel和Nagarajah[29]认为公共医院和私人非盈利医院项目比盈利性医院项目更有效率。在教育领域，经验研究倾向于认同私人部门的效率更高[30-31]，表现为私人学校支付给教师的工资更低，教师的缺勤率也更低，私人学校的教师用于教学的时间更久[32]。在一项关于私有化对效率影响的研究中，考察了土耳其水泥厂私有化前后的表现，研究发现私有化确实提升了劳动生产率，而配置效率则依赖于竞争环境的变化[33]。

PPP模式较传统模式具有效率优势，这种效率优势归根结底源自私人部门借助于PPP模式进入到基础设施和公共服务领域，而私人部门在理论上比公共部门有效率。经验研究和实证研究并不能提供足够充分的证据证明私人部门较公共部门更有效率，也没有充分的证据证明PPP模式能够提升公共项目的效率。但对于实践而言，不论是传统的政府供给模式、完全的私人供给模式，还是混合的PPP模式，效率取决于一些更基本的要素，如竞争、规则、招募员工和薪酬制度的自主权、法律制度和金融市场的发展等[16]。

四、PPP的效率优势

PPP能否提升公共项目的效率取决于理论上的效率优势能否兑现，而效率优势兑现则取决于竞争、规则、招募员工和薪酬制度自主权、法律制度、金融市场的发展等基本要素能否以低成本的方式进入公共项目领域。PPP模式提供的解决方案是借助于私人部门的力量在公共项目领域引入上述要素，本文进一步追溯在PPP模式下这些基本要素进入公共项目领域的途径，即效率优势的来源问题。同时，讨论通过PPP模式引入这些要素所付出的代价。在此基础上，探索兑现PPP模式理论的效率优势的可能性。

(一)效率优势的来源

尽管经验研究充满争议，但如果认同PPP具有理论上的效率优势，则意味着认同私人部门在生产效率上比公共部门更有优势，是私人部门的参与带来了生产效率的提升。在项目效率方面，也就可以认同公共部门的职责是守护配置效率，私人部门的作用是提升生产效率的观点[8-9]。Välilä[8]认为相关资产的私人拥有、项目不同环节的捆绑打包交由私人部门负责、风险转移都会激励私人部门提升生产效率。Andrews和Entwistle[14]认为这种源于私人部门的效率优势通过三种不同的机制实现：一是招投标程序的竞争效应；二是所有权效应；三是规模经济效应。PPP的物有所值被认为是通过有效的风险配置、全生命周期服务交付、私人部门的管理技能和内部环节(设计、融资、建设和运营等)的捆绑实现的[34]。学者对PPP效率优势的来源的表述可以概括为如下五点:

1.所有权效应与捆绑效应

在契约不完全的条件下，资产的所有权是重要的，因为所有者拥有资产的剩余控制权就可以任意处置该资产。Hart[35]认为所有权会影响到包含效率、服务质量等因素在内的项目绩效，所有权能够解决由于契约的不完全导致的低效率。因此，当服务质量能够很好地通过初始契约约定，而建造质量很难控制时，PPP模式是一个好的选择。在该理论框架下，PPP模式与传统模式的选择简化为资产质量和服务质量可约定程度的比较，当服务质量容易约定而资产质量难以约定时，就把建设和运营捆绑打包给私人部门。而建设和运营的捆绑与PPP项目管理所强调的全生命周期成本管理相对应，在捆绑的PPP模式下，政府购买的是服务，私人部门会权衡建设和运营成本以实现全生命周期的最低成本。根据科斯的理论，如果项目生命周期的不同环节之间具有外部性，全生命周期的捆绑式契约能够使这种外部性内部化，因而提升经济效率。经验研究在一定程度上支持这一理论。Alonso和Andrews[36]使用英格兰和威尔士1998—2012年监狱的面板数据，研究发现私人监狱在更容易衡量的维度方面表现更好，而公共监狱则在不容易衡量的维度方面表现更优。一项关于丹麦的学校保洁成本的研究发现，在分散化市政、中央市政和私有化三种方式的比较中，私有化方式的成本平均降低29%，中央市政方式的成本平均降低6%[37]，这一研究同时为所有权效应和规模经济效应的存在提供了证据——私有化方式比分散化市政有所有权优势，而中央市政则比分散化市政有规模经济优势。Crespo-Cebada等[38]在研究学校所有权对效率的影响时，采用得分匹配法规避掉自我择校倾向问题后，认为以PPP模式运营的学校比公立学校更有效率。

2.竞争效应

在由配置效率和生产效率构成的效率框架下，与竞争效应相联系的是配置效率，在公共项目领域，配置效率始终是由公共部门负责[8]。PPP模式下的竞争主要体现为招投标程序与契约的竞争性[39]，而传统模式下资产交付和服务交付同样可以通过竞争性招投标程序实现。在该逻辑下，竞争效应并不是PPP效率优势的来源，Hodge等[40]认为如果竞争性招投标程序和竞争性契约能够提升效率，那么由公共部门、私人部门还是由第三方交付都无关紧要。因为在公共部门中引入竞争性机制，同样能够提升效率[28-41]。但支持者认为竞争性招投标程序和竞争性契约毕竟能够促使服务的交付者更关注质量、最大限度降低成本等方面的核心表现[42]，而竞争性契约并不能识别公共部门与私人部门的区别。尽管如此，经验研究仍然提供了一些支持竞争效应的证据，私人部门总是比公共部门具有更强的竞争属性，私人部门也总是比公共部门更擅长竞争[9]，Hodge等[40]也承认平均来看竞争性招投标程序降低了服务的单位成本。

3.规模经济效应

PPP效率优势的另一个来源是公共部门和私人部门在获得规模经济上的差别。对丹麦的学校保洁成本的研究表明，与分散化市政方式相比，采用中央市政的方式能够缩减成本6%，私有化方式能够缩减成本29%，并认为这一成本差异除了传统的所有权效应和竞争效应外，还有来自规模经济的差别[37]。由于公共部门长期规避市场竞争，并且其所有权并不像私人部门中那么清晰，使得公共部门更擅长取悦利害相关者而不是获取规模经济。实际上，即便存在激励和动机，限于地方政府的行政区划，公共部门也很难获得规模经济，公对公合作伙伴关系可能是一个选择，但很难实现。PPP或许能够实现这一源自规模经济的效率优势，并以低的服务价格和高的服务质量交付[37-43]。

4.风险转移效应

鉴于PPP中的契约具有长期性、不完全、监管困难和服务标准模糊等因素，使得项目面临更多的不确定性和风险，而风险转移是PPP模式的核心经济特征。不论风险被转移给PPP中的哪一方，都会尽可能减小该风险对项目的负面影响[44-45]。每一项风险都转移给最擅长管控或最有能力承担该风险的一方，这意味着风险评估能力和风险管理能力的提升并导致更低的项目成本，进而提升生产效率。如果不止一个合作伙伴能够管控某项风险，将该风险分配给最具有成本效益的一方，就能够提升生产效率。

5.个体努力水平提升效应

研究PPP效率优势的基本分析单位是产权、组织、交易和不确定性，但对任何交易、组织和项目而言，决策的基本单位始终是组织中的个体而不是组织本身，组织中的个体决定自身的行动、行动的节奏、质量和为此付出的时间，即每个人会选择一个自身最偏好的“行动—节奏—质量—时间”束，个体偏好则构成了个体努力水平[46]，并决定了个体工作的效率。如果私人部门的进入使得PPP模式下个体努力水平大于传统模式下的个体努力水平，采用PPP模式则意味着个体努力水平和生产效率的提升。经验研究为PPP模式的个体努力水平提升效应提供了一定的证据[32-33]，私人部门的员工比公共部门的员工有更强的激励去努力工作，个体努力水平提升效应很可能是PPP模式重要的效率优势来源。

(二)交易成本

根据PPP的经济特征，PPP模式具有效率优势的同时，也产生了额外的交易成本。从项目生命周期的视角看，PPP的交易成本分为事前交易成本和事后交易成本，其中事前交易成本包括信息搜寻成本和讨价还价成本，事后交易成本主要是监管成本[47]。PPP在本已十分复杂的大型项目采购的工作中又增加了一层实质性的额外的复杂性，体现为更长的采购时间和更高的采购成本[13]。总体而言，与传统模式相比，PPP具有更多的交易成本，其交易成本同样源自契约长期性特征、产权和融资结构、风险共担，使得招投标、签约和监管过程都更加成本高昂[8]。

据Allen[48]估计，PPP模式下竞标者的竞标成本达到了项目预期总成本的3%，是传统模式的三倍。高额的竞标成本使得招投标的竞争性很难实现，潜在的效率优势也会成为泡影。由于PPP项目的复杂性，公共部门和私人部门的谈判过程漫长并伴随着高昂的谈判成本。与此同时，在项目生命周期中再谈判几乎是不可避免的，再谈判的成本也相当可观。PPP项目中由于私人部门拥有资产的产权，所提供服务的质量难以衡量也难以监管，必然伴随着高昂的监管成本。美国的证据表明，在PPP模式中因对私人部门的监管而产生的额外成本是契约价值的3%—25%[49]。除了信息搜寻成本、讨价还价成本和监管成本这些直接成本以外，PPP中的长期契约还会产生间接成本，私人部门会把类似于合同终止风险的不确定性转换为成本因素[50]。

(三)效率优势兑现

相对于传统模式，尽管所有权效应、捆绑效应、竞争效应、规模经济效应、风险转移效应和个体努力水平提升效应使得PPP模式理论上具有可观的效率优势，但同时也具有高昂的信息搜寻成本、讨价还价成本和监管成本，这些交易成本完全有可能抵消所有潜在的效率优势。Andrews和Entwistle[14]认为效率优势兑现依赖于地方政府释放这些潜在效率优势的能力，并定义这种能力为地方政府管理能力，归根结底是管理与私人部门关系的能力，只有具备较强管理能力的地方政府才能够通过PPP提升公共项目的效率。同时，客户和承包商之间高度信任的伙伴关系被认为是解决不完全契约问题的方案，公共部门与私人部门高度信任的伙伴关系对效率优势兑现具有重要作用，地方政府管理能力的一个重要方面就是构建和维系与私人部门的信任关系。

经验研究的证据表明，战略管理、项目治理、契约管理等管理要素，在PPP的效率优势兑现过程中发挥着至关重要的作用。而管理要素的作用并不仅限于此，在更加广义的背景下，PPP效率优势兑现一方面需要最大程度释放理论上的效率优势，另一方面要最小化交易成本，源自公共部门、私人部门或任何参与方的不当行为都可能导致某种效率优势难以发挥作用，也可能导致交易成本增加，最终的结果都是PPP的效率优势难以兑现。

私人部门往往为了利益而采取机会主义行为，私人投资者为了实现利润最大化选择最优的机会主义行为，而不是选择最大程度的机会主义行为，如果地方政府在契约设计时制定有效激励机制就有可能遏制私人部门的机会主义行为，并有助于PPP的效率优势兑现。此外，在完全契约下，当出现关于收益的外部冲击时，完全契约的状态依存条款导致对冲击信息的识别是高成本的；在不完全契约下，因不存在状态依存条款而规避了外部冲击信息的识别过程，但不完全契约下的代理成本较高。因此，地方政府对契约类型的选择应该是基于信息识别成本与代理成本的比较，当公共部门出现腐败时，更加偏好的选择是不完全契约，对应的就是PPP模式。当私人部门的机会主义行为和公共部门的腐败行为同时出现，这意味着对于那些本不适用于PPP模式的项目由于公共部门和私人部门的主观意愿而选择了PPP模式，效率优势兑现几乎是不可能的。因此，在基础设施和公共服务领域，尤其是PPP模式的应用领域，系统的管理机制可能比管理要素和管理理念具有更大的作用。

五、中国的政府与社会资本合作

中国的政府与社会资本合作并不等同于西方国家的公私合作伙伴关系。从中国官方对政府与社会资本合作的定义可以发现，政府与社会资本合作与西方国家的公私合作伙伴关系的最根本的差异在于社会资本与私人部门的差异，如表2所示。财政部发布的《政府和社会资本合作模式的操作指南(试行)》(财金[2014]113号)明确提出，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台和其他控股国有企业。国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)指出，对于已经建立现代企业制度、实现市场化运营的当地平台公司，可作为社会资本参与当地政府与社会资本合作项目。对于这一矛盾，趋同的认识和理念是国有企业可以作为社会资本，但要独立于当地政府。值得注意的是，在PPP实践中，以社会资本身份参与PPP项目的国有企业，无论是在参与项目数量上还是在参与项目规模上，都远大于以社会资本身份参与PPP的民营企业。

根据委托代理理论和产权理论，民营企业比国有企业更擅长处理委托代理问题，公私合作伙伴关系模式下民营企业拥有相关资产所有权，并最大程度利用该长处；国有企业作为社会资本时，单从所有权效应看，与传统模式并无本质的改变。对中国大型国有企业的研究一致认为这些企业存在一个服从的组织氛围，个体和集体的主动性都被抑制了。因此，当国有企业作为社会资本参与PPP项目时，所有权效应会消失，竞争效应和个体力水平提升效应会削弱。同时，由于更大的复杂程度，政府与社会资本合作中的竞标成本、谈判成本和监管成本并不比公私合作伙伴关系模式少，政府与社会资本合作的效率优势兑现比公私合作伙伴关系的效率优势兑现更加困难。此外，地方政府和企业之间的合谋是中国经济高增长率和高事故率并存的原因，而地方政府与国有企业合谋的障碍更少，尤其是当他们存在隶属关系时，这种合谋可能会对项目产生致命的影响。

表2 政府与社会资本合作的定义

但国有企业作为社会资本参与PPP项目也并非完全没有益处，公对公合作伙伴关系在效率、效果和公平维度上都有更好的表现[20]，因为参与方对合作伙伴身份属性的理解和认同会减少相应的交易成本，国有企业作为社会资本可能也会有类似的作用机制。在公私合作伙伴关系背景下，分析效率优势来源时并不曾涉及协同效应，PPP是指公共部门与私人部门间长期的合作，他们共同提供产品或服务，共担风险和成本，共享收益。因此，PPP所倡导的核心理念是合作，如果捆绑式契约与全生命周期管理是PPP模式区别于传统模式的表现形式，合作理念和协同效应则是PPP模式区别于传统模式的根本。在策略性环境下，由于公共部门与私人部门在核心利益、价值观和战略上的分歧，联合决策、共同组织几乎是不可能的，合作与协同效应很难实现，PPP契约最终又回到传统模式。但在政府与社会资本合作背景下，尤其是在国有企业是社会资本的主导时，政府部门与国有企业在核心利益、价值观和战略上的分歧可能较公私合作伙伴关系小的多，因而更容易实现协同效应。不同于公私合作伙伴关系，协同效应应该成为政府与社会资本合作所追求的重要的效率优势来源。

六、结 论

PPP模式的理论内涵和经济特征是理解其效率优势的原点。文献梳理发现，PPP效率优势的来源通常包含所有权效应、捆绑效应、竞争效应、规模经济效应、风险转移效应和个体努力水平提升效应。同时PPP模式也具有更高的交易成本，包括竞标成本、谈判成本和监管成本。因此，对于具体的PPP项目，效率优势兑现则取决于上述效应的效率提升导致的成本降低是否超过由于交易成本增加导致的成本上升。以地方政府管理能力为核心的管理要素在效率优势兑现中起着至关重要的作用，因为地方政府管理能力决定着是否最大程度释放潜在的效率优势、是否最大程度减少交易成本。

PPP效率优势兑现机制同样适用于中国的政府与社会资本合作，但又有所区别。最核心的区别在于对社会资本的界定，西方国家的公私合作伙伴关系所反映的仅限于公共部门与私人部门的合作，而在政府与社会资本合作中，社会资本包含国有企业，实践时国有企业占据主导地位。这一差异对效率优势兑现产生重要影响，体现在所有权效应难以发挥作用、竞争效应和个体努力水平提升效应削弱，但也可能因为政府部门与国有企业身份属性的差异较公私合作伙伴关系小，进而使得相互间的理解和认同增强而降低交易成本，政府与社会资本合作也更有可能实现协同效应。尽管如此，由于更大的复杂性和不确定性，政府与社会资本合作也给地方政府管理能力提出了更大的挑战。