我国民办非企业单位现状及发展路径

党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”诸多发展不平衡不充分的社会现实，给包含民办非企业单位在内的社会组织提供了更加广阔的空间和舞台，也为新时代背景下重新审视民办非企业单位的发展现状和路径提供了历史机遇。

一、中国特色的民办非企业单位发展现状

改革开放以后，我国社会主义市场经济体制逐步发展日趋成熟，在经济社会不断发展的同时，社会公共事业和社会公共服务行业也迅速发展，民办非企业单位也从改革开放初期的开始起步，到20世纪90年代末的初步规范，再到近十几年的稳步发展。尤其在党的十八大以后，政府与社会组织之间的良性互动增加，民办非企业单位的数量明显增多，涉及领域也进一步扩大，进入一个升级发展时期。根据2017年社会服务发展统计公报，截至 2017 年底，全国共有民办非企业单位 40.0 万个，比上年增长 11.0%，其中：科技服务类1.6 万个，生态环境类 501 个，教育类 21.7 万个，卫生类 2.7 万个，社会服务类 6.2 万个，文化类 2.1 万个，体育类1.8 万个，法律类 1197 个，工商业服务类 3652 个，宗教类 115个，国际及其他涉外组织类 15 个，其他 3.0万个。

从目前统计数据来看，我国民办非企业单位发展涉及的社会领域比较全面，基本涵盖了当前人们生活的各个方面，反映出了人们对公共服务需求的多样性，基本符合我国社会发展的现实情况。目前民办非企业单位类别中，教育类的占多数，反映出人们对教育的需求比较普遍，也反映出人们的生活需求层次较高。但是民办非企业单位结构还需要进一步优化，比如社会公共服务关系人民生活需求的多个方面，尤其在养老、扶贫、救助等方面需要更多社会力量参与，生态环境建设、社会创新能力培养等也需要加大力度。随着2016年中共中央办公厅国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》出台，我国民办非企业单位的发展将迈上新的台阶，会有更多的民办非企业单位参与到社会公共事业的发展中来。

表1 全国民办非企业单位发展情况

表2 全国民办非企业单位类型分布

二、民办非企业单位的发展困境

（一）“双重管理”之困

当前民办非企业单位登记管理主要采用“双重管理”模式。“双重管理”是指所有社会组织不仅需要到各级民政部门登记注册，同时还要接受业务主管部门的领导。这一登记管理模式一方面容易造成管理上的混乱。“双重管理”分别给予了登记机关和业务主管部门“一票否决权”，民办非企业单位的准入机制门槛高，程序复杂，增加了民办非企业单位获得登记合法性的难度。由于政府部门职能划分不明确，部门之间相互推诿，登记管理机关存在机构、编制、经费三缺现象，日常只能忙于登记，难以开展监督管理工作，对于查处取缔非法社会组织，更是缺乏执法手段。当前许多民办非企业单位因缺乏主管部门，无法顺利完成登记，造成大量非法组织存在。另一方面，“双重管理”削弱了民办非企业单位的核心竞争力。随着公共服务需求的迅速发展和政府机构的自我调整，新型、跨界社会组织难以找到对口业务主管单位，民办非企业单位缺乏专业的行业指导，在社会公共服务中面临困境，工作难以顺利推行。

（二）保障监管之难

政策法律的不完善是阻碍民办非企业单位健康发展的基础性问题。从整体来看，我国社会组织的发展缺乏统一的社会组织法，相关行政法规之间的衔接和配合不够，无法形成完整系统的法律保障体系，间接制约了民办非企业单位的监督管理工作依规开展。登记机关将重心放在民办非企业单位的准入机制上，忽略了提供服务过程中的监督管理，社会公众对于民办非企业单位的监督重视程度也不高，没有形成内部监督与外部监督相配合的监督系统，政府监督程序不完备，年检制度流于形式，对民办非企业单位的资料进行审查加剧了企业资料造假的情况。大众媒体、新闻舆论对民办非企业单位的监督作用也没有充分发挥。民办非企业单位由于缺乏监督，本身的自律机制又不成熟，财务造假、非法营利、信息不透明等问题层出不穷。

（三）内部治理之缺

民办非企业单位内部治理机制不完善。没有统一规范的问责机制，内部管理的不完善以及自我约束机制不健全，导致内部管理存在较大的漏洞。由于现存制度政策中未对民办非企业单位的组织体制作出具体规定，也没有相关政策法规进行指导。自律机制不完善，组织机构管理制度的实施效果不佳，许多民办非企业单位中甚至都没有成文的组织机构管理制度，大部分制度只是虚设，在实际中没有得到贯彻落实，监事管理制度、党组织建设制度、员工大会召集制度、人力资源培训制度、财务管理制度等方面缺失严重。从业人员专业化程度不高。民办非企业单位从业人员主要有三个组成部分：一是专职工作人员，二是兼职工作人员，三是志愿者。由于很多人对社会公共服务行业发展和职业前景不熟悉、不明确，与同类型事业单位相比，薪金待遇、激励制度和个人发展等方面缺乏吸引力，致使民办非企业单位从业人数不多且流失严重。

（四）文化氛围之乏

民办非企业单位作为我国特有的社会组织类型，由于发展较晚较慢，社会关注度不高，没有形成浓厚的社会文化氛围。我国政府对民办非企业单位的社会宣传力度不够，没有引导社会媒体向民众普及民办非企业单位的重要作用及重要地位，致使民众对社会组织的了解较少。当前我国公民参与的程度较低，公民志愿精神、公益精神的发展与社会经济、政治发展不相称，这在一定程度上阻碍了民办非企业单位的发展。民办非企业单位诚信缺失现象比较严重，一些社会组织的违法违纪现象普遍，如魏则西揭莆田医院医疗系统黑幕、红黄蓝幼儿园虐童案、养老院虐老案等受到社会的强烈谴责，民非的社会公信力大大降低，公众对社会组织的公益性持怀疑态度。此外，高校社会工作专业的开设在减少，人才培养体系不完善，民办非企业单位的持续发展缺乏相应的高素质人才库。学生群体对于民办非企业单位的发展了解不足，对专业培养也怀有抵触情绪，欠缺公益精神和志愿精神，公益文化在校园内的传播不够广泛。

三、民办非企业单位发展的路径

（一）完善相关民办非企业单位的政策法规

降低民办非企业单位的准入门槛。由民政部门统一负责，对民办非企业单位采用分类管理的形式，针对民办非企业单位不同领域和行业特点，提高管理效率和质量，减少管理成本和支出。为保障民办非企业单位健康稳定发展，部分地区开始改进和完善民办非企业单位登记管理工作，改进登记服务方式，规范登记工作程序，理顺内部审批流程。随着党和国家对民生领域关注度的提高，政府更加重视民办非企业单位提供的社会公共服务，对民办非企业单位的扶持力度也在不断增高。通过试点和分类管理的形式，根据不同类型民办非企业单位发展特点和需求，组织相关部门进行针对性的指导与扶持，激发其积极性，充分发挥民办非企业单位在各领域的积极作用。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》，文件强调发展以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织的重要性和紧迫性。结合民办非企业单位发展现状，出台相关法律政策，弥补当前相关法律空白，完善民办非企业单位法律法规体系。加大对民办非企业单位的财政支持力度，扩大政府购买社会公共服务的力度，设立民办非企业单位发展专项资金。在税收政策上给予优惠，激发其积极性，鼓励民办非企业单位的发展。

（二）健全民办非企业单位内部治理

加强社会组织自身建设，要健全社会组织法人治理结构，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，加强社会组织诚信自律建设，推进社会组织政社分开。民办非企业单位实行统一规范的问责机制，完善内部管理制度和健全自我约束机制，弥补当前内部管理存在的漏洞。制定健全内部管理的规章与制度，完善财会制度、人事管理制度、例会制度、档案管理制度等日常管理细则，形成完整有序的管理体系。设立内部监督机构，加强对工作人员、工作内容的监督、促进规章制度的落实，积极跟进监督整改措施的实施。明确民办非企业单位的法律主体地位，在内部形成合理的自律机制，加强自我监督与治理。法人治理结构的本质是组织内部对于权力和责任的科学分配和互相制约，使组织达成既定目标。民办非企业单位的组成与运行管理机制不同于企业，在形成法人治理制度的过程中不能生搬硬套。坚持在政府的指导下，根据民办非企业单位的自身运营发展情况，规范、完善相应的运营管理活动，在提供社会公共服务的过程中，逐渐完善内部分配制度，使利润在新的社会公共服务过程中得到有效利用。完善人事管理制度，加大激励力度，改善薪酬制度，提高待遇进而提高员工满意度，吸引优秀人才。政府也要加强对民办非企业单位输送优秀人才的力度。

（三）加强对民办非企业单位的外部监管

形成由新闻媒体、行业、民政部门、主管部门、公众等相配合的外部监督，加之民办非企业单位内部监督，形成一个由内而外、由外向内、相互配合的监督体系，保证民办非企业单位的健康发展。政府要完善相关制度政策细则，在放宽登记条件的同时，加强对社会资源的整合，实行有效监督。民办非企业单位的业务主管单位要明确自身的监督职责，与民政部门相互配合，建立常态化沟通机制，共同促进民办非企业单位的高质快速发展。完善相关政策法规，政府执法做到有法可依、有法必依、文明执法。政府要引导社会媒体、舆论加强对民办非企业单位的关注度，广泛宣传民办非企业单位的社会价值，提高公众对民办非企业单位的认识，形成良好的社会氛围。民办非企业单位行业内部形成互相监督的机制，民办非企业单位拥有相似的运作模式、经营方式、专业知识等，更有利于互相之间的监督发挥作用。

（四）营造良好的公益文化氛围

积极营造良好的社会公益文化氛围可以为民办非企业单位蓬勃发展提供必要的社会“土壤”，使更多的社会组织和公众以多种形式积极参与到社会事务治理中，提升民办非企业单位在社会上的认知度、认可度。诚信是社会资本的基本因子，要加强思想道德建设，推进诚信建设和志愿服务制度化，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识。一方面，民办非企业单位自身需要健全诚信和自律机制，对政府、其他社会组织、市场企业、服务对象等利益相关者要承担起相应责任，体现出充分的诚信意识，在项目运作、财务收支等方面保持公开透明，以争取社会信任，同时通过执行公益项目，向社会传播诚信理念，提升社会诚信水平；另一方面，由政府引导，加大媒体对民办非企业单位的积极正面的宣传，提升民办非企业单位在社会上的公信力。加大社会工作专业人才教育培养政策、资金等扶持力度，教育培训机构担负起培养社会工作专业人才培养输送的社会责任。此外，鼓励相关民办非企业单位的学术研究，从理论和实践上引领和指导民办非企业单位的发展。