关于大城市再生资源回收网点建设用地保障问题的思考

郑梁珠

（广州市供销合作总社，广东广州510100）

纵观世界，发达国家大多数从20 世纪70年代开始发展循环经济和再生资源产业。1992年，联合国环境与发展大会提出了可持续发展道路。之后，欧洲国家首先倡导循环经济发展战略，并得到全世界广泛的响应，再生资源产业越来越受到各国政府的重视[1]。目前，再生资源产业被许多国家作为发展循环经济的关键产业而得到迅速发展。改革开放40 多年来，中国经济和社会发展翻天覆地，国家也越来越富强，但与发达国家相比还是有很大差距，注定我国不能舍弃循环经济。随着国家的发展，国内的大城市数量越来越多，城市发展越来越繁荣，感觉只有BAT、唯有CBD 才是城市标签，逐渐地对低端产业进行驱离，那些摆小摊的、开小饭馆的、小区旁边收废品的人都不见了。街上清净了，小区清爽了，但是更多的人渐渐地感觉到了不方便。高端人士将不得不花费时间和精力从事他们可能不擅长的很多低端工作，整个城市的生活成本将急剧上涨，城市的繁荣程度降低，因此，低端产业注定不能被抛弃。城市繁荣了，百姓富裕了，铺张浪费的不良风气在一些城市中有所抬头[2]。目前许多城市的利废率比较低，有很多可以再利用的废物并没有实现真正的回收利用。所以说，国家发展循环经济，城市建设保留低端产业，百姓生活讲究勤俭节约，利国利民，造福社会，具有十分重大的现实意义。

再生资源回收处理产业是城市低端产业不可或缺的组成部分，是国家发展循环经济的重要手段。科学、系统、深入探究再生资源行业发展的现状、困境及其形成原因、突破困境的路径，具有十分重要的理论意义和实践意义。下面，就关于大城市再生资源回收网点建设用地保障的问题进行初浅探索，为破解再生资源行业困境提供思路。

1 大城市再生资源回收网点建设的现状

再生资源回收网点包括便民回收点、回收中转站、分拣中心、资源化处理基地。近年来，随着国家生态环境保护督察力度逐渐加大，加之大城市经营场所租金和人工成本逐步增加，许多再生资源回收网点不堪重负，逐渐自行关闭和被迫清退离场，再生资源回收网点总体呈现日趋萎缩态势。

1.1 缝隙中的站点

由于再生资源行业的特殊性质以及从业者缺乏法律知识，部分再生资源回收从业者属于无证经营状态，为了降低成本，站点建设简陋，处理设备老旧，生产行为不规范，导致出现脏臭乱差，甚至还有污染等现象，一直被打上脏乱、无序、散小的标签。可以说，再生资源回收是一个低端产业，被大城市很多小区和居民，甚至政府部门所排斥，不愿意它们在自己周边存在，不愿意提供各种便利，甚至想方设法驱离。但再生资源回收站点的存在有它的必要性和合理性，它是“前端回收—中端分类转运—后端处理利用”环节中的第一节点，是城市公共服务中不可或缺的功能之一。随着大城市生活垃圾可回收物的剧增和市民对美丽环境的追求，生存与驱离两者之间的冲突与矛盾便日益突显，导致许多便民回收点、回收中转站在缝隙中寻生存，举步维艰。

1.2 游离中的中心

再生资源分拣中心是产业链条的中间环节，对接前端，连接后端，起到中间桥梁作用。一个分拣中心对接前端许多回收点和中转站，且具备分类打包、存储转运功能，其场地要求比回收站点要高得多。根据再生资源回收处理设施建设规范有关规定，城区回收点占地面积不少于30 m2，中转站占地不少于150 m2，分拣中心占地不低于2 000 m2。按照这个标准，在寸土寸金的大城市里，在城区边边角角的缝隙中，寻租一个30～150 m2的场所还是相对容易做到的，但要建一个2 000 m2的分拣中心可不是件容易之事。目前，许多分拣中心都是与城中村或开发公司合作，租用一些空余的、待开发的场地作为分拣中心作业用地，随时都有清退的可能。临时性、排斥性、无奈性，让分拣中心很难落地生根，只能游离城市当中。

1.3 幻想中的基地

目前，许多大城市所建成的循环经济产业园中，比如北京市朝阳循环经济产业园、广州市福山循环经济产业园，其功能定位是对市民生活和餐厨垃圾等固体废弃物的处理和资源化利用，所谓的资源化利用就是建焚烧发电厂进行垃圾焚烧，最终减少垃圾填埋量。可以看出，这种所谓的只减填埋量、不减垃圾总量的循环经济产业园，并不是真正意义的循环经济。再生资源产业基地应是集生产、交易、信息、商业、金融、研发、教育培训于一体的“城市矿产”资源化利用基地，其目的是不断促进前端生活垃圾中可回收物应收尽收和分类处理，真正的变废为宝，而不是一把火一烧了之。近年来，由于焚烧发电厂项目的大量建成，许多大城市“垃圾围城”问题得到缓解，呼吁建设再生资源产业基地的声音更小，得到的回应更是寥寥无几，再生资源产业基地只能存于行内人士的幻想中罢了。

2 大城市再生资源回收网点建设用地存在的问题

由于城市化进程的不断加快和人们生活水平的不断提升，加之再生资源行业的低端属性，大城市再生资源回收网点用地的矛盾比一般城市尤为突出，存在许多问题有待解决。

2.1 用地不入规

由于前瞻性不够和认识不足，许多大城市管理者重生活垃圾、轻再生资源的思想比较严重，甚至把同属于生活垃圾范畴内的废旧物资人为分离。如今许多城市推行的垃圾分类做法便是重生活垃圾，轻再生资源，无法形成统一、协调的协作体系。这种“治标不治本”做法导致的结果是，城市管理者热衷于上马垃圾焚烧厂项目，一期不够再上一期，垃圾焚烧厂在市内四处开花，生活垃圾似乎找到了新出口，主政者也往往容易出新政绩。如此，大城市管理者的重视，加上城市综合管理部门的推动，垃圾填埋场、垃圾焚烧厂等生活垃圾处理设施用地，往往都可以列入城市用地规划之中。由于政府部门过于信任和依赖市场的调剂作用，加上再生资源行业管理部门的推动力、影响力不够，再生资源回收网点建设用地大多数被忽视，自然列入不了城市用地规划。

2.2 无地可提供

作为一座大型城市，往往发展速度比一般城市要快上许多，对土地资源需求更是迫切。每个部门、每个行业、每条战线都有用地需求，但城市土地资源是有限的，满足谁、不满足谁，是很多大城市的困境，也是城市管理者头痛不已的难题，更考验着城市管理者的智慧。目前，许多大城市在重生活垃圾、轻再生资源的思想影响下，加之土地资源稀缺的客观限制下，既然保障了生活垃圾处理设施建设用地，再生资源回收网点建设用地必然会减少。在大城市旧城区，土地资源更是稀缺，连保障高新产业的用地都很难，再生资源回收网点建设用地根本不在考虑范围之内。在新城区，许多主政者往往追求经济的发展，热衷于高新产业园、商业区、房地产的开发，都会把用地指标向这些行业倾斜，对于城市公共服务功能用地往往放到很后的位置，无地可提供再生资源回收网点建设并非个例。

2.3 有地不能用

随着城市的发展，物质文化生活不断丰富，广大市民追求美丽清洁环境的愿望更加迫切，而许多再生资源回收网点的脏乱差与市民所期盼相背，甚至被视为眼中钉、肉中刺。越是发达的大城市，对再生资源回收网点存在的反感度越大，大多数市民十分抵制再生资源回收网点在其周边存在，通过提升租金、设置门槛等方法进行驱离。近年来，随着国家环保督查力度的加大，大城市管理、建设、园林等政府机关纷纷对市区内的废旧物资回收行业进行联合整治，许多废品收购站被拆除或迁出。例如，商务部于2006年开始推动建设的90 个再生资源回收体系建设试点城市遭遇80%以上拆除率的局面，中央财政促进服务发展专项资金支持了至少50 000 多个网点、350 个分拣中心以及近70个集散市场的建设，这些体系内的社区废旧回收网点面临前功尽弃的命运[3]。因此，大城市居民抵制和环保限制等多重因素，导致再生资源回收网点有地不能用，难以立足。

3 大城市再生资源回收网点建设用地保障措施

做好做强再生资源行业，对深入贯彻习近平生态文明思想，走绿色发展、循环发展、低碳发展的中国特色道路，具有十分重要意义。因此，各大城市应加大再生资源回收网点建设用地保障力度，给予再生资源回收网点发挥更大作用的空间，促进再生资源行业快速发展，推动中国绿色发展、循环发展、低碳发展。

3.1 早规划，早落地

各大城市在符合城乡总体规划和土地利用总体规划前提下，应充分考虑再生资源的公共服务特性和公益属性，优先保障民生、公共基础设施和公益事业用地，研究探索将再生资源回收网点建设用地纳入城市建设用地规划。做好深入调研和沟通协调，用好用活可回收物收运体系用地政策，并与城市“三旧”改造等建设用地规划整合，提高规划落地成效。调整盘活存量土地资源，合理利用各类“小、偏、散”空间，见缝插针地满足再生资源回收网点建设用地需求，降低再生资源回收企业用地成本。致力于再生资源回收处理体系建设，鼓励在城市里建立适量的回收网点，根据再生资源回收网点需求，合理确定用地规模，加强社区分类回收场地和大型集散场地规划，纳入保障城市居民生活消费用地范畴，并作为再生资源用地专项规划进行科学布局和选址。统筹协调商务局、城管局、供销社等部门，将“城市矿产”资源化利用基地与生活垃圾处理基地等合并规划，纳入保障城市公共基础设施用地范畴。搞好城市规划和再生资源规划衔接，尽快争取规划早日落地实施，完善再生资源回收网点建设体系，扩大前端回收总量，畅通中间流转渠道，建强后端处理能力，不断提升可回收物资源化利用水平。

3.2 定标准，促配套

再生资源回收网点存在的现实问题不容回避，但“一刀切”全部关停，明显有悖于市场需求，更不符合城市循环经济的绿色发展理念。而且生活垃圾可回收物回收不及时、不全面，无疑将增加大城市垃圾的产生量，增添垃圾消纳处理的压力[4]。显然，大城市加强再生资源行业的指引与规范，对解决再生资源回收网点建设脏乱差问题有着极其重要作用。大城市管理者应坚持再生资源回收与垃圾分类收集体系协调发展原则，依据国家关于再生资源回收网点的建设管理等相关标准和政策规定，重点对城区回收便民点、中转站和分拣中心等一系列资源回收基础设施的建设与管理提出要求，研究制定和颁布实施再生资源回收网点建设标准和规范。在建设再生资源网点过程中，依据属地人口、资源和产业分布实际，严格对照建设标准和规范，统筹考虑和安排社区垃圾分类资源回收处理设施，切实落实相关管理制度和要求，充分发挥再生资源网点的功能，使得垃圾分类收集设施与可回收物回收站点相互衔接，促进城市公共服务功能配套互补，提升“城市矿产”的发展水平，实现缓解资源紧张、减少污染、保护生态环境的目的。

3.3 统一管，共同抓

由于再生资源行业的特殊性，各大城市应充分发挥市场调节与行政监管的作用，仅靠纯粹市场行为虽然能够调动积极性，但容易造成失管失控。政府机关应对全市再生资源行业进行统一管控，不断创新监管方式，加大对可回收物回收、运输、分拣等关键环节督查力度，避免发生“二次污染”。建立以环保指标为主要依据之一的市场准入和退出机制，积极推动各相关企业建立并实施质量管理体系和环境管理体系，获得相关认证，普及清洁生产审核。针对再生资源网点可回收物易燃、易爆、容易引发火灾的特点，城市政府机关和行业管理者应共同加强安全监管, 同时呼吁再生资源从业人员一同维护行业安全，确保安全无事故。制定安全管理制度，每年与再生资源回收公司、站点签订安全责任状，将安全工作作为公司资质评审和人员收入提升的重要指标，引导广大从业人员提高安全工作自我管理能力。建立安全检查、巡查队伍，加强定期检查和突击检查，及时发现安全隐患，督促抓好整改，把隐患扼杀在萌芽状态。发挥行业协会引领作用，出台行业安全发展标准和规范，做好行业安全工作调研工作，积极开展各类安全管理工作交流培训活动，促进行业人员安全管理能力提升。