上海海洋公共服务战略定位及政策建议研究

张效莉万 元

（1.上海海洋大学 海洋经济研究中心，上海 201306；2.上海建桥学院，上海 201306）

引 言

我国是拥有300万km2主张管辖海域、1.8万km大陆海岸线的海洋大国，壮大海洋经济、加强海洋资源环境保护、维护海洋权益事关国家安全和长远发展。习近平总书记在党的十九大报告明确提出要求“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，为建设海洋强国再一次吹响了号角。在经济步入新常态的背景下，做大、做强、做精海洋经济意义非凡。就海洋第一产业角度而言，海洋渔业所提供的鲜美产品已经变成了居民膳食的重要组成部分；从海洋第二产业来看，船舶制造、海洋油气、海洋电气都是许多地区的支柱产业；从海洋第三产业来看，滨海旅游业是许多沿海地区创造就业人口和创收的重要行业，并且是海洋经济占比最大的部分之一。

随着海洋经济从陆地管理+海洋管理的模式向着陆海统筹的方向前进，海洋公共服务是壮大海洋经济的基石。上海作为全球化大都市，位居长三角龙头位置，是中国海洋经济发展的核心地区，同时又承载了服务国家“一带一路”建设桥头堡作用的作用。“洋山深水港+临港新城”的港城联动模式已经被广泛认可，因此在海洋公共服务层面有了非常丰富的实际操作经验；但是，考虑到海上丝绸之路倡议及经济发展需要，上海仍然应该精准定位其城市海洋公共服务战略，为国家战略进一步深入发展及长三角、东海三省区域海洋经济联动打下坚实基础。

1 海洋公共服务的界定

公共服务有广义与狭义之分。广义的公共服务是由政府公共部门作为主要提供方，满足社会公共需求、供全体公民共同消费与平等享用的公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。要在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，切实提高为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，更好地推动科学发展、促进社会和谐，更好地实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。狭义的公共服务包括能使公民的某种具体的直接需求得到满足的服务。国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动，以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为，都不属于狭义公共服务。本文指的公共服务主要是狭义上的公共服务。

随着科技的进步及海洋事业发展的不断纵深，海洋公共服务之一概念也随之产生。改革开放后，海洋公共服务最早以海洋服务这一形式提出，并由罗钰如（1985）在《当代中国的海洋事业》中特别提到了海洋管理[1]。但是海洋管理和陆地管理不同，海洋范围广、洋流复杂、气候条件多变，不存在居民居住和船舶往返管理困难等因素，因此海洋管理难度较大，社会参与力量显著较低，很难实现公共服务的盈利。有鉴于此，“海洋公益服务”代替“海洋服务”成为政府海洋管理的新理念。国家海洋局在“七五”（1986-1990年）规划中提到“建立比较完整的现代化的工业工作体系，有效实施维护海洋权益，保护海洋环境为重点的执法管理，全面开展以海洋预报和资料信息为重点的公益服务，为海洋资源提供科学依据”。2007年，海洋公共服务逐步替代海洋公益服务，在政策建议稿和国家海洋规划中频频出现，成为海洋规划和海洋经济发展中必不可少的组成部门。

表1 海洋公共服务理论演变Tab.1 Evolution of the marine public service theory

叶芳（2012）认为，海洋公共服务的供给应建立在以政府为主体的基础上，发挥行业自治和公众参与的力量[2]。海洋公共服务具有非竞争性和非排他性，如海洋测绘、海洋勘探等都具有非常强的专业性，一般的社会力量是无法参与或者无法提供持续性的服务的，因此国家海洋局也应当是海洋管理和海洋公共服务的供应主要主体[3]。但是，社会各界应当积极参与到海洋公共服务质量，并为提高海洋质量管理积极献策[4]。

考虑到根据海洋经济发展及供给与需求现状和公共服务的一般分类，将海洋公共服务分成以下四类，基础类海洋公共服务、经济服务类海洋公共服务、公共安全保障类海洋公共服务和社会服务类海洋公共服务。但是，考虑到《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》以及多部委提出的《关于改进和加强海洋经济发展金融服务的指导意见》，增加海洋金融类公共服务和海洋国际交流服务也应该提到海洋公共服务所管理的范畴中。

（1）基础类海洋公共服务

包括港口、航道、锚地、导航、水文气象等领域的基础设施建设。

（2）经济服务类海洋公共服务

包括提供航运服务、信息、法律、仲裁、咨询等为海洋经济提供基础性公共服务的内容。

（3）公共安全保障类海洋公共服务

包括航运安全、危机管控、反恐及搜救等保障基本公共安全的海洋公共服务。

（4）社会服务类海洋公共服务

海洋教育、科普、水文气象、防灾减灾以及保护区，风景区，游乐区的环境质量、水温、波浪、适宜指数、意外求助等涉海服务类的公共服务。此外，还应包括对于海洋沿岸环境治理，节能环保等。

（5）海洋金融类公共服务

海洋金融类共同服务包括如何设计海洋金融产品，海洋信贷、海洋保险、海洋债券基金、海洋指数（包括海产品、航运指数、沿海港口城市景气指数等）等。

（6）海洋国际交流服务

植根于21世纪海上丝绸之路的要求，以上海的国际化大都市作为平台，从政策沟通、设施互通、交通基础设施、海上能源合作、海底光纤电缆、海上贸易、海关合作、贸易、投资便利化、金融合作、产业合作、海洋教育、海洋活动等进行。

综上，可以发现一般的海洋服务和海洋公共服务有所异同，主要体现在需求主体、供给主体、服务的专业性等7个方面，详见表2。

表2 一般公共服务和海洋公共服务的异同Tab.2 Similarities and differences between common public service and marine service

2 上海海洋公共服务的战略定位

从海洋公共服务的界定来看，海洋公共服务的主要需求方还是以涉海企业及相关政府部门，其主要供给方相关的国家部门及企业。通过专家咨询、网络调查及文献综述，整理全国及上海近年来所颁布的与海洋公共服务有关的国家战略、海洋规划及相关产业配套政策等，如表3所示。

表3 涉及海洋公共服务的国家及上海政策Tab.3 National and Shanghai policies involving the marine public services

可以得出，上海海洋公共服务政策大致分为4种，即一带一路倡议，海洋规划，城市规划和公共服务规划。因此拟从4种政策文件中加以归纳总结，得到上海海洋公共服务的战略定位，并结合现状分析，提出具有针对性的政策建议。

图1 研究路径Fig.1 Research path

2.1 一带一路倡议方向

一带一路倡议是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称，2013年9月和10月由中国国家主席习近平分别提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议。它充分依靠并整合中国与有关国家既有的双多边机制，积极发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。除渤海之外，黄海、东海、南海都和国外领土接壤，因此海洋经济的发展必然涉及到和外国政府之间的合作与沟通。由此提出以“五通倡议”作为上海海洋公共服务的切入点，归纳总结如表4所示。

表4 “五通倡议”下上海公共服务的切入点The.4 The entry point of public service in Shanghai according to the"five passageways"initiative

2.2 海洋规划方面

在《全国海洋经济发展“十三五”规划》中提到，以上海沿岸及海域的发展功能定位是国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心，加快推进上海国际航运中心建设，加强与“21世纪海上丝绸之路”沿线国家的交流与合作，提升国际枢纽港对长江流域的服务能力，优化现代航运集疏运体系，努力使上海成为“21世纪海上丝绸之路”的重要节点。依托上海自由贸易试验区的改革创新，完善以船舶融资租赁、航运保险、海事仲裁、航运咨询和航运信息服务等航运现代服务业体系，推进国际航运发展综合试验区建设。加快邮轮游艇经济发展，支持邮轮游艇出入境管理等政策试点。发展海洋工程装备和大型邮轮等高技术船舶设计建造。完善邮轮生产与服务配套产业链，进一步提升上海邮轮产业的国际地位和竞争力。加强长江口、杭州湾近海海域污染综合治理及生态保护，实施奉贤、崇明岛、大金山岛生态整治与修复。

此外，在《全国科技兴海规划（2016-2020年）》中提到了海洋科技进步对海洋经济增长贡献率超过60%，发明专利拥有量年均增速达到20%，海洋高端装备自给率达到50%，基本形成海洋经济和海洋事业互动互进、融合发展的新局面。要对海洋生物医药、海洋高端装备等产业加强投入，形成新的海洋经济增长引擎，改变海洋渔业和滨海旅游业在海洋经济中权重较大的局面。

2.3 城市规划方面

在《上海市城市总体规划（2017-2035）》中，主要提及的海洋公共服务涉及上海国际航运中心、上海国际邮轮母港、沿海生态环境治理和南汇新城等方面，如表6所示。

2.4 公共服务方面

在城市公共服务方面，中央政府和上海都提到了公共服务均等化的要求。做到设施建设、标准建设、制度建设和机制创新。换言之，上海的海洋公共服务要在搭建过程中，考虑到未来整体嵌入到上海整体的公共服务平台中，同时要在机制上有所创新，如引入政府和社会资本合作模式（PPP）等，如表7所示。

表5 海洋规划中上海的主要任务Tab.5 Main tasks of Shanghai in the marine plan

表6 《上海市城市总体规划（2017-2035）》中海洋经济要求Tab.6 Marine economy requirements in the"SHANGHAI MASTER PLAN 2017-2035"

表7 国家和上海公共服务的政策建议Tab.7 Policy recommendations of state and Shanghai public service

综上，上海海洋公共服务战略定位应该为国家一带一路战略和海洋“十三五”规划提供技术支撑，力求为涉海企业提供均等化服务，发展上海国际航运中心及邮轮母港建设，助力海洋高新产业的发展，引导金融企业向涉海企业提供融资服务，继续深化洋山深水港与临港新城形成“陆海统筹”、“产城融合”，为上海城市2035计划的成功和海洋城市建设提供可持续助推力。

3 政策建议

3.1 将海洋公共服务纳入上海公共服务的重点建设项目之一

上海在某些领域的公共服务，如公租房等，有非常成功的经验，但在海洋公共服务领域方面还是一项空白。考虑到“陆海统筹”和“蓝色经济”的重要性，应当将海洋公共服务上升到上海公共服务的重点建设项目中去。

3.2 制定基于“上海海洋经济2035规划”的海洋公共服务规划

上海是全球著名海洋城市之一，从开埠以来便是全球重要港口之一。洋山深水港更是全球第一大港，是首个全自动化大港，其集装箱吞吐量占全球1/10。但遗憾的是，上海2035规划中对于海洋经济的发展提及并不是很多，对海洋公共服务的发展也是只字未提。上海的涉海政府部门及企业应当制定和上海城市规划匹配的“上海海洋经济2035规划”，在此愿景下，海洋公共服务就可以上升到城市规划的范畴进行研究，并加以实施。

3.3 上海海洋公共服务应联合社会各界的力量

仅仅依靠国家海洋行政管理部门和地方海洋局是不足以支撑起海洋公共服务的框架建设的，应当依靠群策群力，整合高等院校、智库、涉海企业现有资源。此外，考虑到涉海部委和企业众多，应当开设联席会议机制，通过会议纪要的方式发布决策信息，让相关部门都知道海洋经济的迫切性和海洋公共服务的必要性。同时，也要考虑推出激励机制，鼓励涉海单位参与海洋公共服务中去[5]。

3.4 上海海洋公共服务应侧重于对海洋高新技术的扶持力度

虽然海洋渔业、滨海旅游业等占据了海洋经济的大部分比重，但是海洋经济的未来增长点仍然在于高新技术行业，如海工装备、海水利用、海洋医药等。上海海洋公共服务应该侧重于这些领域的扶持力度。