刑事检察的重构与调适

● 王志坤 /文

作为检察机关的标志性职能，刑事检察正处于变革和重构之中，核心的关键词就是“捕诉一体”。围绕捕诉一体的进路，以刑事案件类型划分部门，将审查逮捕、审查起诉、抗诉、诉讼监督交由一个部门内的一个检察官办案组负责。使之前或明或暗的公诉部门分设成为显型，同时将审查逮捕、刑事审判监督职能分别并入相应专门办理特定类型案件的部门。学者评价为，这是以刑法逻辑取代刑事诉讼法逻辑。［1］其实，捕诉一体机制实行以前，在经济检察（反贪）、法纪检察（反渎）、监所检察、控申检察、未成年人案件检察等领域均有过捕诉职能由一个部门行使的实践。而且，在传统公诉领域，按照案件类型平行分设也并不稀奇。所以，这种变革或者说重构并不是突然发生的，而是从一个支线发展为主线，由主流汇成主河道。一种引导性的逻辑思维之所以引发刑事检察变革，在于它让我们重新反思既有框架、确立工作导向、调适工作模式。我们面临的挑战，不只是整合，更是遵循规律、优化配置、重新出发。

一、 以专业化为方向重构刑事检察

在普遍实行捕诉一体之前，部分地区检察机关公诉部门已经因应犯罪智能化、专业化、组织化的特点，进行了分设或分工（即使未分设为多个部门，也以专门办案组的形式专案专办），原因不外乎审查起诉更为精细、庭审压力更大。但维系审查逮捕部门独立建制，主要考虑突出内部制约，避免角色混同，所以才与公诉部门分设分管。从实践来看，审查逮捕更短的审查时限、更大的案件量，使这个部门逐渐向综合刑事业务方面发展，即仅对各类刑事案件作一般判断。遇到疑难复杂案件时，只能靠专案组来应急。这种公诉专业化与批捕综合化的内在张力，引发了对批捕职能行使的重新考量。此外，已经实行捕诉一体机制的领域与未实行捕诉一体的领域有何本质区别，导致作出不同的选择？既然在诉讼程序上，内设部门无法单独对外，那么由审查逮捕部门承载的内部制约是否可以由其他配置替代？由此损失的形式正当性是否可以由办案效率所补偿？批捕综合化可能出现的审查瑕疵是否能够靠办案的精细化、精准化消除？

答案显而易见。如果不过分纠缠逮捕在不同司法机关之间配置的宏大命题，实践已经证明，检察机关审查逮捕部门与审查起诉部门的分设分管并不是当然的“政治正确”。某种程度可以说，重构刑事检察是检察专业化推进的逻辑延伸，是公诉专业化向前对批捕专业化的延伸。这个过程既是办案现实之所需，也是检察机关因应改革叠加之选择。

近年来，检察机关遇到了司法体制改革、国家监察体制改革以及诸多诉讼制度的改革，总体来说职能减多于增，尤以国家监察体制改革影响为最。随着职侦职能划转、职侦人员转隶、职侦机构撤销，检察机关减少了约三分之一职能、四分之一的人员。以转隶为转机，最高人民检察院（以下简称“最高检”）新一届党组进一步深化司法体制改革中的检察专业化方向，［2］提出刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能的“四大检察”蓝图，并据此开展内设机构改革。在这个框架下，更具有基础性意义的是刑事检察的重构。因为，第一，就最高检来说，公诉厅与侦查监督厅由二分作五，第一检察厅至第四检察厅依案件类型分列，第九检察厅以未成年人这个工作对象专设，职能清晰、布局完整，重新立起了检察机关机构框架。第二，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，改变批捕、起诉职能分开行使导致重复劳动、效率不同、内外衔接不畅等现状，从而实质地改变了刑事检察工作的履职模式。第三，适应以审判为中心的诉讼制度改革，为重新定位检察机关在刑事诉讼中的作用提供了可能。即在审前程序中的主导作用、指控和证明犯罪的主体作用（以下简称“两主”作用）。应当说，整个变革与重构的过程贯彻了专业化的原则。通过专案专办、术业专攻，有利于实现以专应变、以专育才，夯实“两主”作用，推动刑事检察步入创新发展的正循环。

二、以“两主”作用为履职模式

以审判为中心的诉讼制度改革对传统刑事检察提出了新挑战，“以审判为中心”不等于“以法院为中心”，但刑事检察依托什么抓手、发挥什么作用，仍萦绕心间、挥之不去。内设机构改革以后，各刑事办案部门按案件类型统一实行捕诉一体工作机制，同一案件的审查批捕和审查起诉由同一个检察官办案组负责到底，那么，是继续沿用以前的履职办法，还是要突出某些概念、转换履职模式呢？显然，整合审查批捕和审查起诉不是将两项职能并为一项职能、两个环节并为一个环节，其整合的基础在于共享同一个“审查”，因此，在履职模式上要突出实质审查，将检察机关的把关过滤、引导侦查、指控证明作用发挥出来。

刑事诉讼法将诉讼阶段划分为立案、侦查和提起公诉、审判、执行。但提起公诉只是审查起诉的一种处理决定，并不能涵盖检察机关的所有活动。同时，审查逮捕附着于侦查和公诉过程之中，在诉讼阶段中隐而不见。《人民检察院组织法》第20条规定的职能中，要先进行审查，再作出捕与不捕、诉与不诉的决定。所以，审查是更为基础性、实质性的活动，以往习惯于把审查起诉简化为公诉、把审查批准逮捕简化为批捕，使审查成了一个可有可无的前缀。只重视最后作出检察决定的一纸文书，审查流于形式，带来了很多弊端。比如审查的把关过滤作用发挥不出来，检察环节被贬低为走程序、过道手；审查简化为书面阅卷，询问、讯问、调查核实、补充侦查不积极不主动，不能全面把好事实关、证据关、法律适用关等。

审查不是一般性的工作方法，而是实存的、法定的司法活动，指检察机关对于依法受理或发现的事件（事项），通过查阅卷宗、调查核实、听取意见、讯问或询问相关人员等活动，进行的法定程序的审查工作。检察机关在审前程序中的主要活动就是审查。比如检察机关介入引导侦查，对法律适用、侦查方向、证据标准等提出意见和建议；按照庭审裁判的需要将证据标准向侦查前端传导，提出固定和完善证据的意见。再比如，对鉴定意见与专业技术人员进行同步审查，核查是否存在刑讯逼供、非法取证情形。检察机关不能对移送来的刑事案件简单确认，对侦查或调查结果进行形式背书，而是要在全面查清事实、排除非法证据的基础上，进行实质化的分析判断、检察裁量。所以，审查在一定程度上坐实了检察机关的客观义务，也凸显了检察机关的司法属性。

传统的观点从侦查——公诉——审判——执行的单向流程看待刑事诉讼活动，将每一诉讼阶段与特定的执法司法机关相关联，分别确立诉讼主导，虽然具有形式上的美感，也便于落实责任，但忽略了刑事诉讼的动态关系。以审前程序为例，线型的诉讼阶段论容易导致过度强化侦查的作用，使后续的环节无法形成对侦查的制约，进而出现“诉不了、判不下”等问题。实行捕诉一体以后，围绕审查作文章，整合两项审查、突出实质审查、审查引导侦查。在审前程序中，检察机关要以审查为抓手，全面、客观地审查事实、证据，准确适用法律；对经过侦查、调查环节移送来的案件把关过滤、引导补正，发挥主导作用；在审理程序中，检察机关以追诉为抓手，指控和证明犯罪，全面履行举证责任，发挥主体作用。即依托审查，刑事检察可以向前延伸引导侦查，传导庭审证明标准，提高侦查质量，做好审前过滤。同时，要提高出庭指控犯罪的能力，通过庭审中高质量的控辩对抗，确保法庭公正裁判。这样，检察机关在落实以审判为中心的诉讼制度改革过程中就有抓手、有作为、有成效。［3］

三、以纵横交错为特点的履职保障

以案件类型划分部门一方面带来特定案件办理的专业化，但也有可能引发部门壁垒，出现刑事司法政策碎片化的问题。各刑事办案部门在分立的同时，也要注意打通协同，建立健全配套保障机制，避免自行其是、自成一派。比如，除了各刑事办案部门把握本领域的案件办理情况之外，在需要对整体刑事检察工作进行分析梳理时，有必要确立归口管理部门，不能仅仅止步于案件管理部门的数据分析。也要注意到，各刑事办案部门自上而下并不一贯到底，对下案件管理和指导时，不能仅仅着眼于名义的部门，必须坚持职能对应的原则，落实“职能、机构、人员”的联动机制，以检察官办案组为基本单元进行对口联系。此外，还要建立健全横向专业协同机制，推动跨部门开展专业协同，研究解决棘手问题、统一明确刑事政策。有必要时，可以组建跨部门专案组，负责重大案件办理。简而言之，部门更类似于一个专业平台和管理单元，而非将一定数量的检察人员限定在特定领域之内。专业分工细化以后，纵横交错的交流、互通、协同应成为推动公正高效履职的润滑剂，成为工作常态。

司法责任制改革以后，尤其是实行捕诉一体以后，权力运行监督制约的要求进一步凸显。最高检张军检察长指出，要通过完善办案机制，把捕诉一体在办案质量和效率方面的优势发挥出来……同时从一开始就要防止可能出现的弊端。归纳起来，要防止产生两种不良倾向：一是权力集中、制约乏力，司法办案不规范不公正，产生“灯下黑”现象；二是各项任务叠加、无暇兼顾，司法办案专业化、精细化大打折扣，出现履职不平衡、不到位的问题。对此，要克服其消极因素又保留其积极因素，可以通过完善业务管理指标体系，将逮捕和起诉的标准区分开来，避免以起诉的证明标准替代逮捕的证明标准，防止逮捕率的畸增或畸降。依托检察一体化原则，明确检察长、检察委员会以及业务部门负责人对案件管理指导职责，加强案件质量的宏观控制。依托信息化手段，加强检察管理监督制约，实现对全院全员全过程的实时动态监管。

各刑事办案部门不仅行使捕诉职能，还承担相关领域的监督职能。落实“在办案中监督、在监督中办案”，应从办案专业化引申出监督专业化来，另行确立监督工作的考核评价标准。否则，监督弱化将是大概率事件。有必要区分不同诉讼违法的情形，轻微的诉讼违法实行随案监督，由各刑事办案部门及时指出、纠正；严重诉讼违法或涉嫌职务犯罪的情形，要采取案件化办理，由其他部门或者另行组成专案组办理，尤其要防止将刑事诉讼法保留检察机关行使的侦查职能与一般司法办案混杂在一起，使监督调查成为实现诉讼主张的工具，造成新的异化。对于需要主动发现问题的监督事项，要与被动接受申请监督的案件区分开来，运用不同的管理评价指标体系，一方面加强案件管理部门或控告申诉检察部门的督办，另一方面可以通过数字化管理，强化激励主动行动的事项，避免部门自行消解，进而成为交换的筹码。

注释：

［1］张建伟：《逻辑的转换：检察机关内设机构调整与捕诉一体》，载《国家检察官学院学报》2019年第2期。

［2］最高人民检察院张军检察长在2019年全国检察长会议上指出：内设机构改革总的原则是，突出专业化建设、促进专业能力提升，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。

［3］ 敬大力：《发挥刑事诉讼中“两”作用，深入推进检察专家专业化建设试点工作》，载《人民检察·首都版》2018年第4期。