中美海上执法合作研究

李志文，盛梓铭，华 阳

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

一、引言

伴随着国家经济的高速发展与对外开放规模的不断扩大，国家战略利益和战略空间不断向海洋领域拓展，加强陆地建设的同时统筹海洋事业发展已成为国家发展的主旋律。十九大报告提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”战略，中国海警局的成立，也反映出国家发展海洋事业的决心。近年来，中国周边海域问题不断，中美在海洋领域不断展开博弈。面对这种形势，我们要清醒认识到隐藏在冲突和对抗背后的是国家向外寻求空间、谋求发展的需求，这种目标与中国的发展意愿是不谋而合的。

中美海上执法合作是指，中美两国依据国际执法规则等相关法律，在公海海域实施的以维护海上安全、保护海洋环境为目的的海上行政执法与海上刑事执法的总称。一方面，随着全球化进程推进，海洋问题逐渐凸显，打击偷渡、毒品犯罪，保护海洋生态与海上救援领域需要加强双方的交流合作。另一方面，中国国家机构改革，改变了过去海洋执法主体混乱的局面，明确了中国海警局海上行政执法权和刑事执法权，为中美开展执法合作提供了便利。可以说，开展中美海上执法合作是维护太平洋海上安全的重要途经，是加强彼此沟通，形成新型中美关系的契机。

二、中美海上执法合作概况

(一)中美海上执法合作的发展

1．合作确立期，以渔业合作为主

中美两国执法合作起源于渔业，围绕1989年联合国在全球范围内禁止在公海利用流刺网捕鱼的决议，中国农业部于1990年发布了禁止在公海使用大型流刺网决议的通知。随后，美国政府于1992年提议在北太平洋海域开展联合执法行动，揭开了中美海上执法合作的序幕。1993年12月3日，《中美谅解备忘录》的签署，以文件的形式将中美渔业联合执法固定下来。合作初期，主要表现为中国大陆地区的渔政渔港监督管理机构与美国海岸警卫队联合维护公海渔业秩序，在执行过程中中美双方的执法人员以国际、国内相关法律为依据，对涉嫌违法的船只进行联合登临、调查取证，而后交由船旗国，依据其国内法的具体规定进行处罚。这一阶段中美达成原则性共识，一定程度上制止了在北太平洋海域使用大型流刺网作业的行为。渔业领域联合执法的初步探索，为两国拓展其他领域的合作打下了基础，也为加深中美交流提供了媒介。

2．深入拓展期，合作领域不断拓宽

2002年，中国开始派出渔政执法船到太平洋公海和美国海岸警卫队舰艇开展巡航执法。2004年中美举办渔业执法会谈，双方在海上渔业执法合作、联合巡航、人员交流与培训等方面达成共识。会谈每年轮流在中美两国举行，会议内容在总结海上渔业执法合作的同时，也在其他领域表达合作愿望。2005年中国加入北太平洋地区海岸警备执法机构论坛(以下简称“六国论坛”)，同加拿大、日本、韩国、俄罗斯、美国的海警机构，围绕加强多边海上合作、共同防范打击偷渡、毒品等海上非法贩运活动，执法巡航、应急救援和生态环境保护等方面进行业务交流与意见交换[1]。在这一阶段，中美渔业执法合作经过十年的发展，成果令人满意，双方在海上执法人员培训、信息共享等领域展开了进一步交流。另外，中国加入六国论坛与美国等国家在其他海洋领域展开交流，为中美进一步拓展海上执法合作领域打下基础。

3．新时期，机遇与挑战并存

中国要走好以海强国、合作共赢之路，稳步推进海洋各项事业发展。加上国家机构改革，扫除了之前执法机构关系不顺的障碍，明确了中国海警局履行海上维权执法的职能，为中国与美国进行执法合作提供了良好的国内条件。但是，中国的海洋强国战略也引起了周边部分国家的敌意，受到美国重返亚太战略的阻碍，个别国家与美国联手制造海洋争端牵制中国海洋事业的发展。新时期，想要通过中美海上执法合作推动两国和谐关系的确立，必须正视现状，在机遇和挑战中坚持互利共赢，用沟通加深理解，用合作代替冲突才是大势所趋。

(二)中美海上执法合作的特点

1．主要涉及非敏感领域

海洋是中美两国唯一的地理媒介，海洋领域的合作必然会成为中美合作的组成部分。但由于中美两国结构性矛盾和在世界舞台各领域的博弈使得战略互信不足，对海洋秩序的理解也存在差异，海上执法合作的细节还未达成共识。再加上建国以来我国海权管理分散导致海上执法力量薄弱，诸多原因导致了中美在海上执法领域的合作与其他领域的合作相比，只集中在一些非敏感领域，合作之初主要表现为渔业执法的单一形式，随着中美了解加深，近年来有向共同打击海上偷渡、贩毒、走私犯罪等领域扩展的趋势。

2．执法合作需求强烈

国际问题的解决不可能只依赖于一个国家，伴随着世界发展进程的推进，各国之间的联系更加紧密，人类命运共同体的提出也为发展各国合作提出进一步的要求。海洋为人类提供丰富资源的同时，也产生了诸多安全隐患，影响沿岸国家的管理。中国和美国是环太平洋的两个大国，诸多维护海洋安全与秩序的合作需要依赖两国共同开展，深化渔业执法合作，加强偷渡、贩毒、走私领域的联系与配合，共同为维护海洋秩序作出努力。不仅如此，和平与发展是当今时代的主题，以合作代替冲突，以合作促进交流是世界各国已达成的共识。中美利用海洋执法合作有利于增强理解、消除疑虑，加强战略互信。

3．合作政策指导性突出

国家交往秉承着利己主义的原则，国家间的共同利益是合作的基础，中美海上执法合作也必然从国家利益出发，受国家的政策指导[2]。中国的崛起与海洋强国战略的提出，遭到了以美国为首的诸多国家的猜测与敌意。虽然两国就渔业执法领域的海上合作达成共识，但是由于美国介入中国和周边国家的南海争端，在海洋事务与中国进行博弈，使得两国在海洋问题方面产生诸多矛盾和分歧，国家关系发生着细微的变化，必然也会影响中美海上的执法合作进程。

三、中美海上执法合作的必要性与可行性分析

(一)必要性分析

1．南海争端背景下必要性分析

南海问题严重关系到中国的海权，把南海问题放到中美之间，其实就是两个大国进行博弈时美国为中国海权发展设置的障碍。南海问题是历史遗留问题，不可能立即得到解决，更不能使用武力的方式解决,“搁置争议，共同开发”是目前处理南海争端最好的方式。而美国认为中国此举是想成为太平洋霸主的第一步，美国不可能任由中国控制南海，必须通过激化中国与南海周边国家的矛盾，制造南海事端以遏制中国海权发展。基于此，解决南海问题的关键一环在于促进中美就更多海洋问题达成共识。中美是环太平洋的两个大国，但两国开展的海上执法合作与两国在太平洋的地位相差甚远。开展中美海上执法合作不仅能够打击海上犯罪活动、维护太平洋海域安全稳定，更能通过执法合作加深理解，增强战略互信，使美国认识到中国只是谋求国家和平发展并无争夺海洋霸主地位的目的。

2．海上非传统安全背景下必要性分析

海上非传统安全是相对于海上传统安全而言的，比如海上信息安全、海上生态活动安全、海上资源安全、跨国犯罪等。海上非传统安全具有跨国性、转化性、动态性和协作性等特点，海上非传统安全不是对特定的国家具有威胁，这种威胁也不是来自某个主权国家，因此海上非传统安全问题从产生到解决都必须依靠加强国际合作。中美等太平洋沿岸国家面临的海上非传统安全主要体现在海洋捕捞、海洋污染与环境保护、跨国犯罪、走私贩毒、非法移民、海盗、恐怖主义等活动中，这些活动的跨国性、复杂性和主体流动性大等特点导致危害性大、侦破难度大。总的来说，海洋与国防密不可分，我们要认清海洋对于国防的重要性，坚持海洋国防建设和战略资源开发，巩固国家海洋安全和国防安全。为了应对海上非传统安全问题与威胁，中国应该正视国家安全与海权存在的威胁，发挥优势，主动作为，推进中美海上执法合作进程，共同抵御太平洋海域的海上非传统安全问题。

3．“21世纪海上丝绸之路”背景下必要性分析

海上丝绸之路是历史上中国与外国进行商品交易与文化交流的桥梁，随着时代发展在古代丝绸之路的基础上，中国提出了“21世纪海上丝绸之路”构想，它是“一带一路”倡议的重要组成部分，承载着沟通中西方文化，加强构建命运共同体的重要使命。中国长期与韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、印尼、越南等国家存在领海方面争端，中国在南海宣示主权的行为也已引起很多国家不满，“21世纪海上丝绸之路”中国资金和项目进入部分国家，也被认为是对当地经济的威胁。美国为了防止中国威胁其世界霸主的地位，提出了重返亚太的战略，美国的战略东移对中国与周边国家海上丝绸之路合作进程产生影响。近年来，在美国的支持下出现了“钓鱼岛事件”“菲律宾仲裁案”等争端，极大阻碍了中国与周边国家的合作进程。为推动“一带一路”倡议，中国除了依据《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》加强与周边国家的合作以外，也需要加强与美国的沟通交流，利用海上执法合作推动中美就更多的海洋领域问题达成共识。虽然中美两国结构性矛盾仍然存在，但是此举一定程度上也能化解中美在太平洋海域矛盾，推动“21世纪海上丝绸之路”的进一步发展。

4．海洋强国战略背景下必要性分析

2013年，习近平发表重要讲话时强调：21世纪，人类进入了大规模开发利用海洋的时期。海洋在国家经济发展格局和对外开放中的作用更加重要，在维护国家主权、安全、发展利益中的地位更加突出，在国家生态文明建设中的角色更加显著，在国际政治、经济、军事、科技竞争中的战略地位也明显上升[3]。中国在海洋上拥有广泛的战略利益，中国重视并发展海洋事业，重视海洋环境和渔业生物资源的保护、海上维权执法、打击海上犯罪。可以说，中国提出的海洋强国战略是以“和谐海洋”为愿景，依靠加强国家间的交流合作实现互利共赢，而非通过强权和掠夺获得海上优势地位。

(二)可行性分析

1．政治基础

和平与发展是当今时代的主题，中美关系自建交以来取得了长足发展。中美关系已然成为当今世界最重要、最富活力、最具影响、最有内容的双边关系，形成了国家利益相互交融的局面。习近平出席第八轮中美战略与经济对话和第七轮中美人文交流高层磋商联合开幕式时强调，中美要秉持共赢理念，不断提高合作水平，深化两国在气候变化、发展、网络、防扩散、两军、执法等领域交流合作[4]。建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分，中国坚持通过和平、发展、合作、共赢方式，实现海洋强国的目标[5]。面对全球性问题，中国不逃避责任，积极主动作为，始终站在和平友好的立场与世界各国一起迎接挑战。中美就海上问题虽未达成全面共识，但历史和经验越来越让美国认识到加强对话有利于中美加强合作、强化交流能够更好地化解双方矛盾，从而更好地治理海洋，推动两国关系进一步发展。共同利益下的合作需求促使中美将合作视野转向海上执法领域，中美两国的相关政策为开展海上执法合作奠定了政治基础，也为构建中美海上执法合作常态化机制提供了政治保障。

2．法律基础

美国早在20世纪60年代就开始重视海洋的综合治理，出台了系统性的海洋基本法《海洋法案》，成立了海洋政策委员会机构，对海洋事务实施系统化管理，海洋治理水平位于世界前茅。美国完备的海洋法律体系，使之具备开展中美执法合作的良好国内法环境。中国海洋立法虽然起步晚，但是单项海洋法律法规的发展迅速，经过2013年机构改革，执法主体混乱的局面得到了改善，明确了海警的执法主体地位，有利于完善法律，加强法律之间协调性和系统性。上世纪90年代开始，中美就渔业执法合作领域达成了多项共识，随着中美关系进一步深化，1997年江泽民访美期间发表了《中美联合声明》，并就中美在执法合作和法律交流达成共识。1998年《中美刑事司法协助协定》的签订为中美开展海上执法合作提供了国际法依据。可以说，中美海上执法合作的法律基础是建立在双边协定、条约和区域性、全球性国际公约国际法的基础上，以双方国内法为补充，已经初步具备开展海上执法合作的法律条件。

三、中美海上开展执法合作面临的困境

(一)双方战略互信不足制约合作

海洋事业的健康发展关系到海洋强国战略的实现，关系到中华民族的伟大复兴。伴随着国家发展，海洋的重要地位日渐凸显，国家的战略利益与战略空间不断向海洋扩展。作为海权霸主，美国希望全球海洋都对他开放，追求的目标是一种全面的控制力[6]。而中国是一个爱好和平的国家，看中的是海洋合作。简而言之，中国仍将长期处于社会主义初级阶段的国情尚未发生改变，发展海洋事业，建设海洋强国是中国走向复兴的必然选择。中国永远不会打着发展海洋事业的旗号侵犯他国的合法利益。除此之外，中国与美国对待一些海洋问题时立场不同，在执法投入上也不及美国。比如，美国尚未批准《联合国海洋法公约》，对部分海洋问题与信息公开方面未与中国达成共识，可能成为双方合作中产生分歧的隐患。正因为战略互信不足，美国想利用中国周边牵制中国发展，对中国周边国家的支持也给中国的海洋安全带来了隐患。例如，支持菲律宾自导自演的“南海仲裁案”闹剧，并派军舰在中国南沙、西沙海域航行，这类行为破坏了双方的合作氛围。

(二)我国国内法针对中美执法合作法律规定不细致

中美开展执法合作以联合国决议、国际条约为前提，有充分的国际法依据，但是在具体操作过程中还需要具体的国内法与之衔接。我国有关海上执法的法律文件虽有30余部，但不成体系。比如在渔业执法方面，我国缺乏独立立法、立法脱节缺位、渔业执法主体地位不明等问题，没有一部全国性的法律作为进行执法的依据。相关法律法规虽然在实践中不断得到完善，但是与美国相比仍有很大的发展空间。在机构重组后，中国海警局仍需以《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等行业性法规为依据进行执法，这显然不符合中国海警海上现实工作[7]。海警转隶后，领导体制等发生变化，2013年十二届全国人大为改革制定的过渡性《国务院机构改革和职能转变方案》不适合现状，不能继续使用，修改其他法律需要的周期较长，为保障改革中海警执法工作的顺利进行，决定采用《关于中国海警局履行海上维权执法职权的决定(草案)》的相关规定开展工作。此举虽然从执法实际需要出发，但是从长远看来，必须进一步完善《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国渔业法》等海上执法的相关法律，使之适应执法现状，更好地维护海洋秩序。

(三)两国合作与交流机制尚需完善

有效的国际合作与交流机制，是中美两国沟通合作的桥梁，是中美海上执法合作主要依托。中美海上执法合作不管是在渔业领域还是在海上缉私、打击偷渡等领域，都需要两国共同努力构建完善的合作机制，但现存平台对中美海上执法合作的针对性不强，主要表现在：1998年成立了中美执法合作联合联络小组，2000年签订了《中美刑事司法协助协定》加强了执法部门之间的执法协作，但主要集中在反腐领域。2004年起，定期举办的渔业执法会谈，主要就共同打击北太平洋非法捕捞的联合执法活动进行总结，不涉及其他领域。2004年中国加入北太平洋地区海岸警备执法机构论坛，围绕加强多边海上合作、共同防范打击偷渡、毒品等海上非法贩运活动，执法巡航、应急救援和生态环境保护方面展开合作，虽为中美提供交流的平台，但是六国论坛对于中美海上执法合作来说，缺乏指导的针对性，各国兼顾，不能全面考虑中美海上执法合作的特殊性。

(四)海警部队改革对中美海上执法合作的挑战

2013年国家机构改革，组建了中国海警局。随着改革的进一步深化，2018年7月1日起，海警队伍划归中国人民武装警察部队，由中央军委直接领导。全国人大常务委员颁布《关于中国海警局履行海上维权执法职权的决定(草案)》，以法律的名义，赋予了中国海警局统一履行海上维权执法的职责[8]，规定中国海警局在执法过程中根据所执行任务的性质，行使相关职权。并简单阐释了中国海警局的职责和职权，提出要与其他有关机关建立协作机制，明确了中国海警局海上维权执法的职能会导致其他相关法律修订。但是，中美海上执法合作的顺利推进还需要对中国海警局的职能范围进一步细化，例如与其他国家海上执法协作、执法信息共享等方面内容。科学的程序是保障中国海警局实施法律的前提，也是推动中美海上执法合作向纵深发展的重要条件。

四、中美海上执法合作突破困境的几点思考

(一)坚持平等互利合作基础

奥巴马上台后，美国提出的“亚太再平衡”，其战略焦点在于遏制中国海洋事业的发展[9]。面对中美两国意识形态差异、美国对于中国海洋强国战略的误读、以及两国政府间的博弈，表明中国立场尤为重要。中国海洋事业的发展不依赖掠夺，也不依赖霸权，中美海上执法合作是推进两国关系发展的重要一环。中国坚持走合作共赢的道路，认为和平、发展、合作、共赢是实现海洋强国目标的方式。平等是开展合作的基石，共赢是合作的营养剂。在中美海上执法合作中，要保持中国的大国形象，互相尊重主权，不摆架子，不耍特权，做到严格执法、规范执法。平等基础，互利共赢是目标，中美在合作中，应共享资源。把执法合作当作维护太平洋海域和谐稳定的重要途径，促进海洋执法合作的顺利进行，而非试图通过执法合作扩张国家权力和控制别国的工具。

(二)完善执法合作双边协定，推动合作机制的构建

太平洋海域治理与安全稳定的维系，需要周边国家共同努力，在积极推进中美海洋执法合作的同时，应努力构建完善的合作机制，提高执法合作效果。虽然自2004年起，中美每年定期举办渔业执法会谈，中国也于2005加入北太平洋地区海岸警备执法机构论坛，但是中美之间始终缺少一个针对海上执法合作的交流平台。随着我国机构改革的顺利进行，已经明确了中国海警局海上维权执法职能，重新组建了国家海洋局，提高了执法效率。中国应利用本次机构改革提供的便利条件，以中美渔业执法合作为基础，不断完善双边协定，健全体系化数据共享与合作交流机制。建议中国海警局和美国海岸警卫队签署合作会谈纪要，加强联络沟通，建立中美海上执法部门现场联络机制通过设立执法合作常务理事会、设立海上紧急事务小组、设立海上执法培训与研究中心，完善执法合作机制的组织框架。条件成熟时可以参考欧盟类型化、专门化的警务执法合作机制，设立海上执法合作常务理事会，妥善解决执法差异，促进情报信息共享，提高合作效率。

(三)完善海上执法相关立法

实现中美海上执法合作的目的需要依靠中美双方的共同努力，除了在国家层面达成合作共识，构建科学的合作机制以外还需要完善的法律。美、日、韩等国都很重视海上执法合作的法治化，针对海上执法有一套相对完善的法律体系。我国有关的海洋法规虽然健全，但是立法分散，缺乏海上执法综合性立法，这将会导致中美在海上合作或者矛盾解决上难以处理。中国有必要借鉴国外的经验，结合国情就执法主体、职权设立、执法程序、与其他机构或其他国家的协作机制以及执法监督与救济程序等方面制定明确的法律。中国海警局成立以来，规定了“中国海警局统一履行海上维权执法职责”，从法律层面明确了中国海警进行海上执法时的行政主体的地位[10]，但是过渡期的法律，只笼统地强调中国海警局在履行执法任务时，行使公安机关与行政机关相应的职权，对于职权的行使规定得不够细致。目前，还缺少一部以中国海警局为执法主体，围绕海上执法活动、程序等内容的具有规范性的法律。因此，应该由全国人民代表大会依据立法程序，制定一部海上执法的法律。确立中国海警局在海上执法的主体地位与职权范围，用规范执法的程序，取代原有模糊、冗杂的法律。

(四)抓住海警部队改革的机遇

改革之后，我国海洋执法主体混乱的局面得到改善，明确了中国海警局海上维权执法的职能。但是面对复杂的海洋问题以及多变的中美海上执法合作，对执法能力和执法效率提出了更高的要求。理顺中国海警局的管理体制和人员编制，有利于保障下一步工作的顺利进行。未雨绸缪，完善海洋执法协作机制，包括中国海警局与国内相关单位的协作也包括中国海警局与其他国家的协作。中国海警局成立后，应该参考以美、日等国海上执法力量的建设经验，整合现有的装备，根据海上执法需要更新装备，提高数字化水平，保障中国海警的战斗力。

五、结语

中美海上执法合作，解决了太平洋公海渔业捕捞问题，成为打击跨境走私、偷渡等违法行为的重要防线，有助于加强海洋安全建设，营造良好的海洋环境。它也是中美两国加深了解的媒介，通过在执法合作中的沟通配合，缓解两国对特定问题观点上存在的分歧，加深两国的了解，树立中国负责任大国的形象。中国履行建立海上安全命运共同体的倡议，必将为维护地区海上和平与安全稳定贡献中国智慧，为建设海洋强国奠定基础。