上海社区矫正改革发展的探索与实践

陈耀鑫（上海市司法局党委委员、社区矫正管理局局长）

近年来，上海社区矫正工作主动融入司法体制改革、司法行政改革大局，对标上海建设卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市的更高目标，秉持“监管为基、执法为魂、教育为本、帮扶为辅”的工作理念，积极构建社区矫正集中执法模式、“制度+科技”监管执法机制、“三分矫正”科学矫治体系以及社会力量广泛参与的创新治理格局，不断在改革创新中探索社区矫正工作规律、推动高质量发展，更好发挥社区矫正职能作用，取得了明显工作成效。

一、构建社区矫正集中执法模式

紧紧围绕社区矫正本质属性和根本目的，立足超大城市社会治理需求和地域特点，以社区矫正用警为突破口，坚持一张蓝图一盘棋，推进建成了具有上海特色的社区矫正集中执法模式，充分发挥“三级组织、四支队伍”功能作用，全面提升监管执法质效。

（一）集中配置使用警力，做强各区社区矫正机构职能。《社区矫正实施办法》规定，“县级司法行政机关社区矫正机构对社区服刑人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”实践中，上海各区司法局社区矫正职能科室一般有3名左右工作人员，队伍力量偏弱、职能作用不强的状况与社区矫正刑罚执行工作日益提升的标准要求不相符合。2014年，上海按照党中央关于“健全社区矫正制度”的决定，抓住司法体制改革有利契机，选派218名原戒毒民警参与社区矫正工作，并明确了集中配置使用警力的原则要求。根据各区社区服刑人员数量，综合考虑社区矫正中心建设情况、街镇数、地域面积等因素，确定各区配警人数，在区司法局的统一管理和安排下承担社区矫正具体执法工作。目前，上海16个区共有22个社区矫正中心，平均配置选派民警10人左右。在深入总结经验的基础上，上海社区矫正用警集中执法模式逐渐发展成熟，呈现出“一个坚持，两个明确，五个统一”的总体特点。“一个坚持”，即坚持“立足中心，辐射街镇”的集中执法工作原则，通过在社区矫正中心集中配置使用警力，做强区社区矫正机构职能，发挥区社区矫正中心在执法衔接、监督管理、教育矫正、应急处置、资源整合上的核心枢纽作用，全市选派民警以区社区矫正中心为工作平台，承担并履行区社区矫正机构的主要执法职能，并指导、参与司法所日常监管工作。“两个明确”，即把握“明确业务分组”和“明确岗位职责”这两个关键点，强调各区要结合民警优势特长，按照业务条线进行科学分组、合理定岗定责，开展分工合作、发挥专业优势。“五个统一”，即落实“统一办公，统一使用，统一执法，统一管理，统一考核”的集中用警要求，在工作保障、党建队建、考核管理方面落实统一要求。

（二）完善岗位责任体系，形成协作配合良好局面。在社区矫正用警后，区社区矫正中心与司法所的工作职责和协作配合关系需要进一步厘清；同时，选派民警、专职干部、社工、社会志愿者共同参与社区矫正，四支队伍身份性质不同、管理体制不同，也需要进一步明确岗位职责。经过深入研究和广泛征求意见，制定了《上海市社区矫正工作岗位责任制》，建立与社区矫正集中执法模式相匹配的岗位责任体系。在区社区矫正中心与街镇司法所职责关系方面，梳理了区社区矫正中心“负责”或“统筹”开展16项社区矫正工作职责，街镇司法所“负责”或“协助”开展8项社区矫正工作职责，进一步明确了区、街镇两级部门定位和职责，实现了区社区矫正中心和司法所各有侧重、互为补充,共同落实社区矫正措施的良好局面。在队伍岗位职责方面，明确了专职干部10项、选派民警12项、社会工作者8项工作职责，并逐一对应列明工作标准，做到了“人人有事干，事事有人干”，使每名专职社区矫正工作人员明确知道“干什么、怎么干和干到什么程度”。各区司法局通过建立社区矫正执法工作合议制度、召开工作例会、建立专职干部跨所衔接补位机制等，不断优化岗位责任制运行，有效发挥社区矫正队伍合力。

（三）规范管理运行机制，提升社区矫正工作效能。在社区矫正集中执法模式下，着力加强一系列管理运行机制建设，包括：（1）理顺优化选派民警管理机制。上海市社区矫正管理局切实担负选派民警队伍管理主体责任，坚持“政治引领、党建先行”，建立16个选派民警党支部，高度重视选派民警政治建设和党支部工作。在此基础上，不断理顺和优化选派民警管理机制，在市司法局党委统筹领导下，逐步解决“晋职、晋升、管理、考核、保障”等新情况新问题，如将原分散在5个戒毒所的编制统一挂靠并落实专门化管理保障，确定28个科职岗位，建立起完整的选派民警队伍管理制度，有效与各区司法局发挥共管合力等等。（2）建立社区矫正中心规范运行机制。与社区矫正中心建设和选派民警参与社区矫正工作相适应，制定《社区矫正中心管理运行规定》，明确社区矫正中心的定位、人员配备以及承担的执法管理工作规范，制定社区矫正中心“一日工作规范”“应急值守清单”等，不断提升社区矫正中心实体化、规范化运行水平。（3）健全督导检查机制。市社区矫正管理局以季度为周期对各区督导检查，区司法局以双月为周期对各司法所开展督导检查，并以制度形式统一和规范各区司法局对司法所的督导检查工作，分门别类列明了重点检查内容、标准、要求，注重发挥职能科室和选派民警警务组合力，建立健全常态长效督导检查机制。（4）强化与公检法等衔接协调机制。依托区社区矫正中心，常态化落实社区矫正工作联席会议制度，加强与公检法等衔接协调机制，定期召开成员单位会议和联络员会议，落实衔接配合制度、协调解决难点问题、通报工作情况等，有效提升了各成员单位协作配合成效。

二、构建“制度+科技”监管执法机制

切实把确保社区矫正监管安全、执法安全放到首要位置，针对在开放社区中开展社区矫正刑罚的特殊挑战，坚持问题导向、需求导向、效果导向，充分挖掘“制度+科技”潜力，全力守好监管执法安全底线。

（一）加强制度供给，率先开展标准化建设。高度重视社区矫正工作制度体系建设，大力开展建章立制，2014年以来累计制定70余项制度，每年汇编制度手册下发至每名工作人员。特别是针对执法衔接、监督管理等方面的重点、难点、堵点问题，大力推动会签有关规范性文件，近年来，由上海市司法局先后与公检法等单位会签了电子监管、暂予监外执行、收监、请假外出、限制出境、规范调查评估及法律文书衔接、司法所与派出所社区矫正衔接联动等规范性文件，制定监狱与区司法局刑罚执行衔接配合机制建设等有关制度，为社区矫正执法奠定了有力的制度规范保障。2015年以来，积极有序推进“上海市社区矫正管理标准化试点”国家级综合标准化试点项目，坚持“标准化+”思维，结合制度体系建设，持续开展科学严谨的流程再造、优化，历经部分试点、全面推开、中期评估、验收通过等重要节点，于2018年8月顺利通过国家标准化委员会专家组评估验收。目前，《上海市社区矫正管理标准》已正式出版发行，涵盖70项标准，对社区矫正管理各个环节、细节实现了全覆盖，构建了“事事有依据、处处有标准”的工作格局。

（二）强化科技驱动，大力推进信息化智能化建设。主动融入司法部、上海司法行政信息化体系建设蓝图，紧跟信息化建设向智慧化阶段迈进的新形势、新要求，按照巩固完善实时监控、全面推开网上执法流程督办、探索大数据分析运用等“三步走”的目标路径，坚持以信息化智能化建设赋能上海社区矫正工作。着力强化电子监管，社区服刑人员佩戴不可脱卸式电子实时监管设备比例达60%以上，与手机APP结合，基本实现电子监管全覆盖；全面加强市、区两级社区矫正指挥中心建设，开发运用移动监管平台，升级完善社区矫正信息管理系统，推动指挥中心汇聚信息流、业务流、数据流。2017年以来，上海有序推进社区矫正信息指挥系统建设，2018年承担司法部“智慧矫正”试点任务后，进一步对照更高标准要求，初步形成了具有可视化管控、精准化督办、数据化研判、一体化保障优势特点的上海“智慧矫正”试点成果。比如业务督办模块，通过设置督办要点，根据法律法规、制度文件和工作标准要求，由信息系统自动显示工作进行状态、进展情况，或辅助作出计划安排，便于不同部门、岗位、层级之间全盘了解情况，及时开展衔接配合，有力提升工作质量和规范执法水平。2018年10月以来，相关“智慧矫正”试点成果正在全市大力推广复制。

（三）夯实基层基础，健全严格规范日常监管体系。采取一系列切实有力的措施，落实对社区服刑人员严格规范的监督管理：加强对社区服刑人员日常考核管理，制定《上海市社区服刑人员考核管理办法》，客观公正考核评价社区服刑人员日常表现，并根据犯罪原因、犯罪类型、危害程度、日常表现等综合评判结果，建立一级矫正对象严管、二级矫正对象普管、三级矫正对象宽管的分级管理体系，对重点重要对象实行更为严格的管理措施；强化监管安全工作机制，以司法所为主导推进矫正小组建设，对所有社区服刑人员落实“一人一小组”监管，每日定位点名、每周见面谈话、每月上门走访。建立司法所每半月、区司法局每月、全市每季度三级动态研判制度，区社区矫正中心安排选派民警参加司法所动态研判。严格执行电子监管规定，司法所、区社区矫正中心每日开展手机APP点名及电子轨迹查看，定期分析电子定位数据。建立市社区矫正管理局、各区社区矫正中心双休日和重要时间段双人值班制度，建立健全各类应急预案，组织应急演练，提升各层面的应急处置能力。

三、构建“三分矫正”科学矫治体系

在近几年的探索实践中，根据社区服刑人员矫正阶段、犯罪类型、现实表现等，深入分析研究问题和需求，持续推进分段、分类、分级的“三分矫正”体系建设，发挥“纲举目张”作用，有效整合资源力量，拓展形式内涵，提升教育矫正针对性、科学性、实效性。

（一）突出“一段一制”，实施规范化分段矫正。分段矫正是基础，目的是围绕入矫和解矫阶段社区服刑人员的共性问题和需求，实施规范化管理的入矫、解矫分段矫正。入矫阶段（纳入矫正后3个月内），着重增强社区服刑人员在刑身份意识、遵规守纪意识，主要围绕法律常识、矫正规定、社会认知、心理调适、警示案例等主题开展教育，如通过开展入矫整训动员教育、队列训练、进监警示教育、制定矫正计划书等多种形式，着力提升入矫教育效果。解矫阶段（临解矫前1个月），着重增强社区服刑人员重返社会、融入社会的意识，主要围绕公民责任、警示预防、社会心理、形势政策、安帮衔接等主题开展教育，并举行解矫仪式，引导社区服刑人员顺利回归社会、立足社会。上海在全市层面统一了入矫、解矫阶段的教育主题、教育指南、管理考核，同时在区层面统一教学教案、师资力量，形成了“流程统一规范、内容兼具特色、形式丰富多样”的分段矫正特点。

（二）突出“一类一项”，实施项目化分类矫正。分类矫正是重点，目的是针对同一类型的社区服刑人员开展实效性矫正项目的设计与施行，不断深化分类矫正项目科学内涵，起到对症下药的攻心治本效果。在分类标准上，以犯罪类型（案由）和犯罪原因为主要分类标准，以性别、年龄等因素为辅，指导各区瞄准犯罪类型集中、对本区经济社会秩序影响大的社区服刑人员群体设立重点分类矫正项目。在市级层面统筹规划分类矫正项目，严格实施审批立项、项目设计和实施等工作流程，加强全过程管理，最终每类矫正项目都形成指导手册，并配套开放式、不断丰富完善的教材和实践方案。2017年全市共形成4大类25项、2018年形成4大类20项分类矫正项目成果，并汇编形成《分类矫正项目集》《分类教育矫正指南》等。

（三）突出“一人一案”，实施个别化分级矫正。分级矫正是深化，目的是以社区服刑人员考核管理为基础，对宽管、普管、严管等不同管理类别的社区服刑人员开展分级矫正，落实“一人一案”的个别化矫正，特别是有效管控、矫正重点重要等严管对象。“一人一案”，即要结合社区服刑人员个体情况，制定相对应的矫正方案，合理分配和利用有限的教育资源，如对宽管对象开展教育内容、形式和时间等方面“自主性”较强的矫正活动；对具有“现实危险性”的严管对象，则规定由司法所长负责成立矫正小组，落实矫正方案，社区公安民警、选派民警、中级以上资质社工参加矫正小组。

上海把分段、分类教育的重心放在区层面，由区社区矫正中心统筹规划安排，便于调动区内较为丰富的教育资源对一定规模的对象群体开展更高质量、更有针对性的教育矫正活动；司法所重点落实个别化矫正措施，以矫正小组为载体，开展日常监管、教育、帮扶工作。在市级层面，由市社区矫正管理局负责统筹指导各区落实“三分矫正”要求，推进资料库、个案库、师资库等“三库”建设，整合优质矫正资源，推广优秀经验做法，拓展深化心理矫正举措，不断提升“三分矫正”体系建设水平。

四、构建社会力量广泛参与的创新治理格局

上海充分运用较为有利的经济社会发展条件，大力培育一批专业化社会组织，拓展社会力量参与社区矫正的广度深度，积极融入社会治理创新大局，充分发挥社区矫正非监禁刑罚执行的最大优势。

（一）持续加强政府购买社会服务。上海历来高度重视社会力量参与社区矫正工作，2004年即按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的思路，通过政府购买服务培育和引入了民办非企业社团组织——上海市新航社区服务总站以及上海市社会帮教志愿者协会。近年来，根据司法部等6部门联合印发的《关于组织社会力量参与社区矫正工作的实施意见》等文件精神，及时制定地方实施意见，进一步鼓励引导社会力量参与社区矫正。如明确将政府购买社区矫正服务经费列入同级财政预算，完善政府购买服务方式，按照社工与社区服刑人员不低于1：30的比例购买社工专业服务；建立完善购买社会服务动态增长机制，购买服务经费标准逐年提升，2018年达到每人每年12.09万元。目前，全市共有社区矫正社工711名，本科及以上学历占85%，社会工作、法学、社会学、教育学、心理学等相关专业背景占43%，具有社工师资质占75%，中级社工占29%。

（二）着力推进项目化品牌化建设。依托专门的社会组织和优质社会资源，着力以专业化带动项目化、以项目化促进品牌化，更好地发挥示范引领和资源聚合作用，更好地为社区服刑人员提供认知指引、心理辅导、行为矫正、家庭改善、社会适应、就业就学、过渡安置等方面的帮扶帮教服务，有效提升社会力量参与社区矫正工作效果和水平。多年来，上海市新航社区服务总站建立了“旭日新航”“心航训练营”“爱满新航”等青少年系列矫正项目、“心灵导航”心理帮教服务项目和“新航港湾”家庭服务成长计划，为社区服刑人员及其家属提供专业帮教服务。上海市社会帮教志愿者协会每年牵头举办“爱的黄丝带”社会帮教活动月，已连续开展八届，广泛集聚社会资源开展包括专场招聘会、法治教育进社区文艺演出、各类咨询服务等活动，社会影响力不断扩大。在各类团体的协助下，全市共建立22个“中途之家”、300余个过渡性就业基地，为有特殊需求的对象提供临时就业、住宿等帮扶服务。此外，与市民盟、民革等民主党派合作开展的“三师助一”“蓝色灯塔”等帮扶项目，也产生了良好的示范作用和工作效果。

（三）深化拓展社会力量参与形式。据统计，上海共有120余家社会组织以及民主党派、高校、企事业单位等各类主体常态化参与帮扶社区服刑人员。在此基础上，上海进一步探索拓展社会力量参与形式：一是充分用好矫正小组平台。把全面加强矫正小组建设作为重点改革项目，进一步增强矫正小组作为街镇司法所开展工作、整合资源的平台作用，特别是调动、带动区域社会力量、专业资源参与矫正小组，落实日常监管教育责任。实践中，各区司法局和司法所形成了一些好的做法，如充分运用村（居）法律顾问及其他律师资源、人民调解员等参与社区服刑人员法治教育、个别谈话、矛盾化解等工作，运用社会心理服务体系建设成果为社区服刑人员开展心理需求帮助，以及根据需求将医生、心理咨询师、检察官、监狱民警等纳入矫正小组，等等。二是推广社区服刑人员家属学校。上海在总结提炼实践经验基础上，全面推广“社区服刑人员家属学校”，着力发掘社区服刑人员家属作用。通过定期组织社区服刑人员家属召开会议或听讲座、参加社区矫正中心开放日活动、发放有关资料等， 让其熟悉、掌握社区服刑人员应当遵守的各项监督管理规定以及违反监管规定的后果，提高家属配合社区矫正执法工作的主动性和积极性。三是与职能部门共建教育基地。积极与法院、检察院、公安、税务、人保、监狱戒毒等职能部门合作，进一步拓展运用政府职能部门专业教育资源。各区司法局积极与有关职能部门深化合作，如根据分类矫正需求共建教育基地，与公安局合作共建交通违法类教育基地，与税务稽查局合作共建涉税类教育基地，与妇联、团委合作共建女性类、未成年类教育基地等，充分运用合作方的师资、场所资源，提升教育矫正效果。

五、对深化新时代上海社区矫正工作改革发展的思考

当前，社区矫正立法处在“最后一公里”关键阶段，新时代社区矫正事业蓬勃发展的图景催人奋进。下一步，上海社区矫正工作将围绕“四个坚持”，继续快马加鞭、奋力向前，努力争做排头兵、先行者。

（一）坚持依靠党的领导。重新组建的司法部承担了“一个统筹、四大职能”的更大政治责任和全新历史使命，司法部党组对新时代司法行政系统事业大发展作出了一系列战略谋划和改革部署。上海社区矫正工作将始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，在司法部、上海市委、市政府、市委政法委以及市司法局党委的正确领导下，积极适应新形势、承担新任务、实现新发展，大力推进刑罚执行一体化建设、社区矫正队伍建设等重大改革发展课题的研究，为上海社区矫正工作健康持续发展奠定坚实基础。

（二）坚持遵循工作规律。社区矫正作为非监禁刑罚执行方式，是贯彻宽严相济刑事政策的具体体现，是加强和创新社会治理、打造共建共治共享社会治理格局的重要内容。上海在实践中从整体上、本质上把握社区矫正工作要求，总结提炼出“监管为基、执法为魂、教育为本、帮扶为辅” 的社区矫正工作理念。今后，上海仍将在全市层面加强和深化这一理念指导，充分彰显社区矫正的刑罚执行本质属性和向社会回送守法公民的根本目的，全面体现社区矫正工作的作用和价值，实现政治效果、法律效果、社会效果有机统一，确保上海社区矫正工作发展始终处在正确的轨道。

（三）坚持抓牢工作主线。强化基层基础、深化改革发展、加强队伍建设是近年来上海社区矫正工作坚持的主线。今后，我们仍将遵循这一工作主线，加强工作统筹设计，稳中求进，不断增强工作的前瞻性、系统性、精准性和实效性。在强化基层基础方面，进一步树立问题意识、问题导向，加强对基层司法所开展社区矫正工作的管理、指导和服务，提升工作质效；在深化改革方面，进一步推进一批重点改革任务、改革项目，在提升社区矫正科学化、规范化、专业化、社会化、智能化等方面不断取得新成效；在加强队伍建设方面，进一步加强政治建设，深化落实选派民警队伍集中统一管理举措，持续推进岗位责任制，打造胜任社区矫正工作的专群结合队伍。

（四）坚持立足实际、服务大局。社区矫正工作扎根社会土壤，与地区经济社会发展联系紧密。上海位于改革开放的前沿，经济社会各方面快速发展，各类资源力量较为丰富，同时超大型城市治理和精细化管理要求也给社区矫正工作带来特殊的挑战和压力。今后，上海社区矫正工作将继续依托有利的经济社会条件，着力建好平台、拓展空间，充分调动各层面、各类别社会治理主体积极性主动性，积极发掘、引入社会化资源和力量参与社区矫正，更好地为实现上海市委提出的“努力把上海建成法治环境最好的全球城市”目标贡献力量，为健全完善中国特色社区矫正制度贡献上海经验、上海智慧。