公安禁毒执法风险的衍生逻辑及责任控制——基于风险社会视域

赵安晓宇

(中国人民公安大学 侦查与刑事科学技术学院，北京 100038)

立法、司法、执法、守法作为法律政策贯彻与延续的四种样态，在维护法律政策稳定中发挥着较为重要的作用。其中执法行为作为法律政策的输出环节具有两层含义，一是作为宏观法律政策意旨承接方面；二是作为具体实施者落实执法理念的层面。立足风险社会背景，执法行为在具体实施的过程中暗含多元复杂风险，对执法风险的研究显得尤为必要。风险社会对应的规范蓝图是安全，这也是风险社会的基础和动力之所在[1]。德国社会学家乌尔里希·贝提出风险社会理论之后，其理论跨越了时代与国别的差异为相关问题的解决提供了新的思路。中国语境下的相关风险在对风险社会理论的因袭之下也具有自身的特殊之处。对其理论进行中国具体语境下的构解，则更能体现其理论的穿透性与借鉴性。

一、风险的解读：基于执法行为的具体语境

国内对执法风险的解读多聚焦于围绕着城市管理执法、烟草执法、税收执法等行政执法层面，学者对其风险的解读也多从行政法学角度进行把握。有学者认为聚焦执法主体认为风险是指“行政主体在执行或实施法律过程中，由执法行为而引发各种潜在的利益损失或负面影响的可能性”[2]。还有学者认为执法风险“指那些特殊的行政领域，由于行政机关严重不负责任，或者违法失职情节严重，因而具有引发其他更严重后果可能性的执法行为，才构成了真正的执法风险”[3]。公安机关是我国治安行政与刑事司法力量，其行政属性与刑事司法属性使得对公安禁毒执法风险的研究置于刑事执法与行政执法具有相关理论支持下的合理性。对风险的解读在公安部门也呈现着自身的解释话语，有学者认为执法风险是“公安部门和民警为实现执法目标的过程中可能发生的不利事件或是不利事件发生的可能性”[4]。

执法风险主要产生于执法主体与执法对象之间，风险社会理论中对风险定义的最大特点是不确定性与主观性。“风险”是根源于人类的行为和决策，伴随着人类生产、生活而出现的，对人类自身行为与决策的未来结果的一种主观认知与反思[5]，禁毒执法风险本质上是警察权在公安禁毒执法活动实施中所产生的不利事件的可能性。相关事件的可能性本身并不全都是消极面向，对风险的合理规制也可以使得事件向积极的面向发展。公安禁毒执法在强调对相关行为治理的同时，也涉及到了对执法资源的分配。选择性执法、专项执法在一定程度上都是具体表现。相关制度、政策的不完整性，风险防控的滞后性都会引发风险。而风险的具体表现则体现在禁毒刑事执法与治安行政执法行为当中，包括执法内部方面、执法外部方面、执法法律方面。

(一)执法内部方面

1．执法保障风险

风险社会的高风险—高收益规律使得毒品相关违法犯罪行为通常受相关利益驱动，进而具有较大风险。特别是在边境地区涉毒违法犯罪人员武装运毒现象较为普遍，在部分地区甚至出现了与公安执法人员对抗的场面。同时禁毒执法人员在执法过程中，涉及到对执法对象的处理，面临着职业暴露的风险。在职业保障方面，对执法人员的倾斜性保障并不能以一种有效的方式维护全体执法人员，考评激励机制的弊端使得部分执法人员对影响力较大、轰动性较强的涉毒案件较为青睐。因为往往这种案件，容易出“成果”。部分案件由于涉案价值不大，一定程度导致了少数积案、累案的产生。

2．执法规范风险

执法规范体现在在刑事执法与行政执法过程中，进一步说是对毒品案件的侦查行为的有效约束。执法规范的风险涉及到实体层面与程序层面，是警察权对民众的利益侵害的一种表现。其执法行为在“违反法律程序的行为同时也伴随着一种诉讼侵权过程”[6]，容易引起执法人员的道德廉政隐患。同时对执法对象的处理也暗含风险。在具体行政执法处理的过程中只是简单地被视为法律的逾越者，社会歧视与偏见导致吸毒人群回归社会难、复吸率较高等问题。在刑事执法方面部分执法人员为取得既定执法成果采取了不合法行为，未能充分保障犯罪嫌疑人的基本权利。公安机关以风险防控或者规避为理由忽略人权保障的趋势也侧面反映了执法主体与执法对象之间的实质不对等状态，执法个体的失范违法犯罪行为对执法主体与执法公信力的破坏也是不可避免的。

(二)执法外部方面

执法外部方面通常体现在执法对象即涉毒违反犯罪人员的法律规避风险。部分涉毒违法犯罪人员试图通过现有法律漏洞，逃脱法律的制裁，部分是由执法人员在前期对相关“人”“物”证据固定过程中出现瑕疵所造成的。证据没有及时、全面收集，未能保证证据链条的完整，使得相关证据在证据能力与证明力方面丧失了部门能力，打击毒品违法犯罪活动的成果没有最终通过依法判决予以固定。在禁毒执法过程中只注重对“人”的固定，缺乏对日后可能进入司法程序的相关“物”的固定。在对“物”的固定方面也未能遵守相关法律程序，执法人员的疏忽导致证据的证明力与证据能力产生瑕疵，影响后续审判追诉程序进行。例如在对零包贩毒执法过程中，由于涉案毒品数量、体积较小，涉毒违法犯罪人员可以通过衣领、颈部、袖口、裤腿、鞋子夹层、衣缝、衣角等部位进行藏匿，犯罪行为隐蔽性对涉案证据的搜查带来了挑战，进而可能影响正确的定罪量刑。

(三)执法法律方面

执法法律风险通常体现在法律执行文本的滞后性方面，以及对于相关犯罪治理的理念方面。该情况有可能造成对某种违法犯罪行为的风险控制处于矫枉过正的状态，从而陷入所谓的“执法悖论”，即执法者在执法活动中执行相关法律规范来实现其既定的执法效果从而规制相关风险，但与此同时对相关风险进行规避的执法行为本身可能会产生新的风险，而这种风险是立法者当初制定时所未曾预料到的。风险刑法集中表达了人类对社会安全的不安和焦虑，以及对“以刑法维护秩序”合法性的渴求[7]。近年来毒品犯罪打击成效明显，但由此带来的重刑率居高不下，2018年重刑率为24．11%，2019年1至5月毒品犯罪重刑率为26．38%，比同期其他刑事案件高出十几个百分点(1)参见中国法院网：《坚持依法严惩毒品犯罪 大力提升案件办理质量：2018年以来人民法院禁毒工作的主要情况》。https：//www．chinacourt．org/article/detail/2019/06/id/4107408．shtml。。重刑率一方面体现了毒品犯罪治理的成果以及对相关犯罪的治理决心，但另一方面说明法律风险也需要关注。

二、执法风险衍生逻辑分析

当禁毒执法逐步变成一种单向活动时，相关风险随着执法权力的转变而不断衍生。执法风险在相对稳定的执法场域中不断酝酿，其带来的危害性不言而喻。抽象层面风险与具象层面风险借助现代风险制造工具，冲破限制在同一执法活动中形成冲突，对执法风险衍生逻辑的分析有利于厘清风险源。

(一)“时间”与“空间”因素的分离

“时间”与“空间”是构成执法环境的重要组成因素，二者在风险社会的背景下不断分离，“以时间上的‘虚化’和空间上的‘缺场’形态完成潜伏或悬置……构成一种如影随形的和随时‘在场’的风险”[8]。现代化为毒品违法犯罪提供了滋生的土壤。借助脱域机制进行虚拟演绎向传统的禁毒执法模式进行不断的挑战。“时间”与“空间”的不对等状态使得执法环境处于不断变动当中，毒品违法犯罪从传统模式过渡到现代模式的同时也带动了犯罪手段的升级。社会转型发展的背景包含了“时间”元素，毒品犯罪在治理过程中不断变异与更迭，禁毒执法主体与对象不断对抗博弈增大了执法人员的执法难度。“部分涉案人员还使用具有阅后即焚功能的国外小众APP与上下线联系，使用比特币交易，犯罪手段极具专业性和隐蔽性。”[9]现实社会与虚拟社会转换则体现了“空间因素”。不法分子越来越多地应用现代技术手段，全方位利用陆海空邮渠道走私贩运毒品，渠道立体化、手段智能化突出[10]。

(二)执法风险的转移与聚集

执法风险的转移与积聚则体现了大众对“执法安全”与“执法风险”议题的关切，公安禁毒执法行为本质上警察权在禁毒执法部门的体现。警察权作为社会秩序维系的“兜底”机制，大量地承载从其他类型权力所转嫁过来的矛盾[11]，警察执法行为本质上暗含了抽象警察权层面至基层执法层面的“风险转移”隐患。社会治理的压力之下，通过警察群体的科层制不断传达着任务与指标，“警察执法难度大为提升……而与此伴随的，则是警察权控制也逐渐抛弃警察权运行过程而只关注警察权行使的社会后果”[12]。一方面执法风险通过现代风险制造工具转移至公安执法部门。禁毒执法风险通过执法主体单一化形式转移至公安部门，其承担着本该由多元执法主体共担的执法风险。另一方面在公安执法部门内部，风险也遵循着“由高到低”的风险聚集。公安禁毒执法人员在受到风险规制的同时，对其执法保障未形成合理制度与流畅的运行保护机制。这种风险存在着一定的偏离性与不对等性，在相关风险处置制度缺位的情况下，基层执法人员作为法律贯彻的终端最终成为了风险的承担者。

(三)“经验”执法与“科学”执法的理念冲突

在传统社会迈向现代化社会的同时，公安禁毒执法从“经验式”执法模式到“现代化”执法模式的转变是应有之义，模式的转变来自对风险社会的现代性回应。具体的执法情境中“经验”执法模式普遍存在于公安禁毒执法活动当中，禁毒执法能力也因此受到掣肘。在传统禁毒执法模式中，禁毒执法人员偏向于“经验执法”。其对禁毒执法风险的规避大多来源自先前案例总结及案件经验教训的积累，该种执法模式在一定时期内对毒品治理发挥着重大作用，但目前这种处置趋同现象较为严重。传统的风险管理方式聚焦于执法的常态化过程中，容易疏忽对执法紧急态过程的处置。风险的识别缺失对执法活动带来了极大的隐患，从而容易导致风险防控的失败。事后风险评估不足直接影响司法追诉过程中相关执法行为转化为成果的进度。对执法阶段后期的评估不足，容易造成相关证据链缺失，增加法律风险。执法处置趋同态势也体现了现今禁毒执法模式由“经验”到“科学”转换过程中的困境。

三、风险的消解：责任控制的路径探讨

禁毒执法风险给传统的执法模式带来危机的同时也给执法模式的现代化转变带来了新的契机与动力，禁毒执法风险责任控制有利于推进执法能力现代化，完成治理模式的转变。以下从道德伦理、技术、法律角度入手，探讨执法风险消解的现实路径。

(一)道德伦理工具

毒品执法活动相较于其他执法活动具有较高的危险性，不光体现在具体的警察职业健康风险方面，也体现在执法人员的被腐蚀风险方面。构建执法内部伦理机制有利于抑制执法人员手中的权力变成个体谋取私利的手段。道德伦理制度体现在组织与执法个体两个层面。

首先在组织道德伦理方面“组织伦理是一种组织所遵守和制定的伦理规则”[13]，对组织伦理机制的构建与完善使得从组织内部实现既定的价值认同变为可能，同时通过组织对执法个体进行正向的价值引导也具有极大的必要性。“大力弘扬‘公安楷模’精神，学习全国‘公安楷模’信念坚定、对党忠诚的政治品格”[14]。组织伦理规则作为促进行政伦理的积极力量，能够引导行政执法人员的行为导向，即以公共利益为导向[15]。其次在执法个体道德伦理方面，“场域中的个人责任体现了当下互动关系的要求，它真正实现了个人德行和社会规范的统一”[16]。个体伦理机制的构建有利于执法个体形成正确的权力价值观，通过合理规范的执法行为对相关的执法行为进行制约。禁毒执法人员作为对毒品政策及法律法规执行的最重要的一个环节，加强禁毒执法人员职业道德，对执法人员进行道德的约束，“建立起一种保证个体自我利益和自我责任相一致的机制”[17]。

(二)管理工具

管理工具的应用是将执法行为透明化、执法环节清晰化的一种技术手段，也是公安执法规范化建设中的重要环节。管理工具通过风险管理软件与硬件的搭建，研判与识别禁毒执法高危风险点，并及时预警规避风险、处置风险、反馈处置结果，将风险管理理念及模式引入公安执法。执法风险管理由风险收集与识别、风险研判、风险处置、反馈评估等四个方面构成。

禁毒执法风险信息收集、识别环节通过对执法内部与外部风险信息采集实现执法风险信息库的建设。通过公安内网、互联网等途径取得相关毒品执法数据与情报信息。执法内部信息侧重于通过公安内网等专业化信息平台收集，外部风险信息通过开源的互联网等平台进行收集。执法风险的研判在对信息库中风险信息进行甄别筛选之后确定风险源以及具体的风险因素及风险转换态势，寻找禁毒执法风险的规律与衍生原因。执法风险的处置环节分为正常态处置与紧急态处置，正常态的处置侧重于对涉毒案件的法律文本规范检查，执法行为的全程检查、执法结果的合理合规性检查。紧急态处置侧重于具体禁毒执法活动包括涉毒违反犯罪人员查处、毒品查缉等环节产生的风险处置。反馈评估通过执法内部合理的评估管理工具对执法过程的可评估元素进行赋值计算，“改革和优化业绩评价体系，确立符合诉讼规律的业绩考核指标”[18]。根据执法情况制定绩效考评，有条件地通过外部社会评价来反映禁毒执法效果。目前在公安执法规范化建设中“执法办案中心建设和信息化建设”等理念的构建、信息化平台搭建及实体部门的落地为禁毒执法风险管理提供了有益思路。

(三)法律工具

执法行为逻辑的科学性与合法性来源于指导执法行为的法律政策，执法风险防范首先就要对执法行为所体现的法律政策进行梳理与规范。行政法律制度的缺失，使行政执法人员在执法时遇到大量需要自由裁量的空白点，从某种程度上为自由裁量权的滥用提供了土壤[19]。同时我国的毒品政策和禁毒理念也为禁毒执法部门执法活动提供了理论依据。

立足于风险社会背景下，落实执法主体的个体执法责任。同时对风险防范的法律制度加以完善，将社会主义核心价值观内嵌于执法风险防范制度也是应有之义。把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理[20]，以《中华人民共和国禁毒法》《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国公务员法》为依托，建立科学的风险法律制度特别是对落实执法主体责任、执法保障、国内外执法协作等的研究，在合法性角度为禁毒执法风险防控提供法律支持。一是对目前缺失的相关法律法规进行合理性分析、对缺失部分进行合理补充，形成警察程序法与警察实体法的呼应。在相关条款中对禁毒执法部分的具体执法行为进行明确。二是将风险管理的相关法律纳入法律体系，保证政府风险管理的一致性。三是在对现有条款进行梳理的基础上形成细化与落实。及时修改滞后的条款规定，使其更具指导性与可操作性[21]。

四、结论

风险治理的核心在于通过各种规制手段将风险控制在人类可接受的范围之内，而并不是从根本上彻底消除风险。风险社会理论为公安禁毒执法风险的探讨提供了新的视角，禁毒执法风险的科学防控有利于对执法资源的合理配置，也是立足“国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”背景下公安机关对执法风险防控与执法能力现代化的相关思考，有利于公安执法部门对“风险社会”做出积极回应和有效防控。禁毒执法风险应对过程是禁毒执法对现代性反思的过程，也是对社会治理中毒品问题治理的积极应对，体现了从“经验”执法到“科学”执法的风险防范思维转变，有利于形成“党委领导、政府负责、部门协同、社会共治、公众参与的禁毒工作格局”[22]。