不让一个人掉队：IFRC促进应急管理体系建设的实践

● Gwendolyn Pang（彭玉美）

（作者系红十字会与红新月会国际联合会东亚代表处主任）

红十字会与红新月会国际联合会（IFRC）始终致力于与中国的合作。2019年5月，第六届全球减灾平台大会在日内瓦召开，借此机会，中华人民共和国应急管理部与IFRC在日内瓦召开了高级别会议，签署了合作备忘录。

IFRC是一个全球性的网络，覆盖了190个国家的红十字会与红新月会，IFRC在全球拥有1700万志愿者、1800万成员，通过这些成员来影响1.6亿人。中国红十字会是IFRC成员。IFRC的关注点包括减灾和危机管理，还包括工业生产安全、化工安全等方面的灾害管理。全球受灾人口很多。2018年的报告显示，全球每50个人中就有1个人会受到重大人道主义危机管理的影响，且每年有很多人在灾害中失去生命。亚太地区的灾害频次和受影响人数是全球最高的。2018年，亚太地区发生了几百次灾害，全球10次最严重的灾害中有7次发生在亚太地区，这些灾害包括台风、地震、水灾、干旱等。很多灾害受气候变化影响，因为气候变化会影响到每一个地区每一个人。因此，影响最大的是那些最贫穷最脆弱的社区，通常也是少数民族人口多的地区或者偏远的地区，或者是在一些快速扩张的城市中。这些灾害持续给政府带来巨大挑战。政府在应对灾害中首当其冲，必须积极应对并减少灾害带来的影响，确保没有一个人掉队。这就要求不仅政府要发挥作用，全社会包括私营部门、学术界、人道主义和发展机构都要行动起来。IFRC最主要的任务是促使那些受到灾害影响的人员发挥作用。

有效应对风险，需要有一个有效的风险管理机制和强大的治理体系，包括机制体制、政策规划和行动方案等。IFRC努力推动危机管理灾害法的建设和落地，期望通过加强灾害法的制定和执行，重点是地方层面，实现有效应对危机，提高应对危机能力。从2003年开始，IFRC通过国际议程向所有的成员国发出信息，需要各个成员国政府在有效的法律和政策框架制定上提出建议意见。此后，推出了一系列研究和开发工具。我们已经制定出一个指南来指导国际灾害法的制定，为国际减灾体系建立工具包，建立检查清单和手册，供各成员国政府使用。今年晚些时候我们将发布一个新的灾害应急准备检查清单。

目前，全球有90余个成员国使用了我们的技术支持，包括对灾害法的制定分析和研究，37个国家建立了新的灾害法，其中有19个是亚太地区国家。灾害法提供了法律基础，创造一个有利环境来实现各个层面的减灾。一个好的灾害法究竟可以发挥什么作用？我们认为，灾害法将制定一个最基础的结构框架，关注横向、纵向减灾管理体系建设，可以建立有效的协调机制，提出有效的工作程序，明确各部门之间的职责，明确非政府机构以及社区层面在灾害风险管理决策中的作用，还能够在各个层面上有效指导救灾资源的配置，包括人力资源和财政资源等。

当然，各成员国在制定灾害法过程中面临着一些挑战，涉及灾害管理和风险管理的各个方面，还包括应急准备及国际协调体系。很多国家仍然更加关注灾害应对，没有从源头建立减灾的相关法律和政策，仍处在应对阶段，而没有有效地减灾，中小机构并没有积极参与到灾害管理和风险管理决策中，国家和区域级的预算也没有有效的经费支持。此外，灾害风险管理的法律框架更关注体制机制和各职能部门的职责划分，没有真正关注那些受灾害影响的人群本身。IFRC2020减灾报告显示，很多需要人道主义支持的人群被忽视，尤其是那些残障人员、老年人，还有一些流动人口和流离失所的人们，要确保这些最脆弱的人群参与到减灾和灾害应对的管理中，灾害法和相关政策需要更加长远地应对这一缺失，有效地进行跨部门、跨国界的灾害管理。

国际合作非常重要。近期，印度尼西亚发生了地震和海啸，自然灾害发生时会带来其他一些相关灾害，比如气候变化。因此，要考虑如何整合建立应急管理法律法规体系。执行也非常重要。只有很好地执行法律，才能真正帮助和保护人们有效应对灾害。政府在这方面要发挥积极作用，努力制定相关法律和政策。此外，提高公众意识方面，政府和非政府组织要合作，无论是国家层面还是地方层面的组织，都要履行自己的职责，更好地实现该框架下的多方协调。

我们鼓励研究制定更好地实施相关灾害法律的指南。这并不限于在法律方面进行联合培训，还可以组建一些智库等，通过多种形式的合作，帮助成员国进行应急管理和灾害管理，帮助这些指南和政策最终落地。