基层治理的难点怎么解

周少来

【关键词】基层治理 现代化 公共秩序 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

基层治理是国家治理的基础，其治理现代化的进程决定着国家治理的现代化进程。近一个时期，从河北、陕西到安徽，一些地方出现网民因“微信‘吐槽”而被“行政拘留”的事件，引发政府、学界与民间各方议论。其中折射出众多基层治理的“难点”与“痛点”，关涉复杂的基层治理观念和体制问题。

治理观念：从静态秩序观到动态秩序观

稳定与秩序，是现代社会发展的基础和前提，也是基层治理的基础和条件。动荡与混乱，谈不上发展，更谈不上治理，导致众多发展中国家陷入结构性困境。而保持长期稳定与秩序，是中国得以历史性飞速发展的优势和经验。

面对如此多元开放的流动社会，面对如此众多的网民，面对如此思想活跃的80后、90后，基层社会有限的行政资源和警力资源，如何做到“既有秩序、又有自由”“既有稳定、又有活力”？根据现代化社会治理的基本经验，非制度化、法治化治理不可。2017年出台的《互联网群组信息服务管理规定》就是制度化治理的重要举措。

我们要树立现代化的秩序观和稳定观，保证基层社会的秩序与自由、稳定与活力的和谐统一，这是基层社会治理现代化的观念前提。一是要认识到在多元开放的现代社会，民众依据一定的事实，抱怨、质疑政府行为和公共事件，实属“正常之举”。二是民众依据一定事实的抱怨和申诉，也是公民自由和社会活力的体现，只要在一定的法律界限和公共秩序之内，也对政府作为和公共行为有一定的舆论监督作用，有利于基层社会的良性发展。三是对捏造、诽谤并严重扰乱公共秩序的行为，必须依据法律法规和事实作出严肃处理。

治理基础：从权力本位到权利本位

现代社会，是一个以公民为基础的权利本位社会，宪法和法律规定了一系列公民的基本政治、经济、社会、文化权利。公民依法行使权利，是现代社会秩序与活力的个体性前提，同时各级政府保障公民权利行使的正常公共秩序和落实条件，是政府正当性和合法性的基础，也是各级政府的崇高职责和使命。

但现代社会的多元开放和飞速发展，致使法治化程度再周密的国家，也有法律不及和法律规定不详的领域和层面，这就给政府行政和司法判决留下了“自由裁量”的空间，也就是说政府行政性权力的存在和行使，具有现实的合理性和必要性。

基层政府在基层社会治理中，要坚持以人民为中心的发展思想，把公民权利本位的原则落到实处，构建以权利本位为基础的制度体系，是基层社会治理现代化的制度基础。这就要求基層政府切实克服“权力冲动”和“权力任性”，一切以事实为依据，以法律为准绳，本着法治原则和法治精神，对待公民“微信吐槽”和“意见表达”等现象，从权利本位的角度出发行使公共权力和维护公共秩序。

治理方式：从管控管制到科学治理

现代化的社会，需要现代化的治理方式，这是发展中国家走向现代化的必由之路。中国作为发展中的大国，正大踏步地走向现代化，构建并提升现代化的治理方式，这就需要从传统的“管制模式”走向现代的“科学治理”。这是中国全面现代化的基础性制度工程，也是党中央把“国家治理体系和治理能力现代化”，作为全面深化改革总目标的重要原因。

基层社会处于社会发展中矛盾和问题的最前沿，基层政府及其干部，直接面对人民群众及其利益诉求，特别是在当前深化改革的关键期和矛盾凸显期，城乡一体化发展突飞猛进，土地征用、房屋拆迁、公共服务改进、新型城镇化建设等，涉及一系列复杂的利益调整和制度变革。加之层层下压的责任追究机制、维护稳定的“一票否决制”等，基层政府有意、无意地走上“管控管制”的“压力型治理”。

随着基层民众民主法治和权利意识的增强，在涉及民众切实利益和重大权益的公共事件中，基层民众急切需要表达其利益诉求的渠道和机制，而且这种“表达意愿”会随着社会的发展进步而日益强烈。基层政府要建立健全民众表达和参与的制度机制，构建政府、企业、社会组织和基层民众上下沟通、多元共治的科学治理体系，这是提升基层社会治理能力和治理水平的制度之路。

治理路径：从运动化治理到法治化治理

改革开放以来，伴随着经济市场化的进程，中国的法治化步伐不断加快，特别是在党的十八大以后，国家治理的法治化程度得到很大提高。与此进程相同步，基层政府依法行政、依法办事的水平也随之提升，这是基层社会保持稳定与活力的制度性基础，也是基层政府与基层民众共同推动的可喜成果。

但随着新型城镇化的快速推进和基层治理任务的层层加重，在一些领域和公共事业中，传统的“运动化治理”也普遍存在。例如，在精准扶贫、城镇化建设、土地征用和房屋拆迁、农业产业化发展等工作中，个别地区出现了层层加码、层层签订责任状，突击集中全部行政资源和各级干部（包括乡村干部），依赖“运动化推动和实施”的治理路径。一些地方出现的“微信‘吐槽被拘事件”，就有“运动化整治”的行政痕迹，容易发生“上纲上线”“过激过猛”等各种不规范的行政行为。

“微信吐槽”“民意表达”等，是一个开放社会的“生活常态”，更是公民言论自由的基本权利，并非一个月、两个月的“运动化整治”所能“解决问题”。只有建构法治化治理架构，对非法造谣者予以打击，对合法表达者加以保护，同时通过社会组织的自治约束和公民素质的道德提升，才能构建一个法治与德治相协调的社会治理体系。

治理边界：公共权力与公民权利

现代社会的急剧变迁和错综复杂的利益关系，造成了大量的边界模糊地带和中间地带，其中的公共权力与公民权利边界交错、界限不明。就以网络世界的微信、微博等自媒体来说，言论自由是宪法和法律赋予公民的基本权利，每位公民在法律的框架下，有其表达意愿、诉求和利益的基本自由，各级政府也有其听取和吸纳公民诉求的责任和义务。但同时，网民在表达其意见诉求时，其中也可能掺杂着不少的抱怨、批评、谩骂，甚至道听途说、夸大捏造事实、造谣陷害等，这就需要公共权力的介入和管理。

公共权力如何介入和管理？这就需要精细的、制度化的社会治理体系。一是要对公民权利的行使和公共权力的行使有明确的、可操作化的制度性规定。二是在法律不及和规定不明的情境中，公共权力的介入要本着保护公民权利的宗旨，遵循根本的法治精神和法治原则，最大限度地维护公民权利自由与公共秩序稳定之间的协调平衡。

我们相信，随着以人民为中心的发展思想得到落实，随着公共权力与公民权利边界的制度化明晰，以及基层治理法治化民主化水平的不断提升，基层治理现代化必将再上一个新的台阶，为国家治理现代化奠定牢固基础。

【参考文献】

①张璁：《行拘差评者是权力滥用》，《人民日报》，2017年8月23日。

②习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华网，2017年10月27日。

责编/谷璇 美编/史航