政府法律顾问的选聘原则和选聘标准

张珏芙蓉

摘 要：十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”的要求，目前我国绝大部分省市都制定了相关制度，各地纷纷建立或完善符合自身实际的政府法律顾问制度，政府法律顾问制度得以全面铺开、空前发展。要建立完善的法律顾问制度，首先要明确法律顾问选聘的原则和标准，本文从依法行政的基本要求出发明确了政府法律顾问选聘的公开原则、平等原则、竞争择优原则，同时根据对体制外和体制内不同的选聘要求，对选聘标准进行了梳理。

关键词：法律顾问；原则

1 政府法律顾问制度的背景

伴随着我国法治社会的进程，尤其是2014年，我國各省各省市政府均相继颁布了关于本地区的政府法律顾问建设办法，要求在2014年年底，我国政府法治机构内部要全面建立法律顾问机构或法律顾问团队。至此我国的政府法律顾问制度得到了空前的发展，我国的政府法律顾问制度也有了比较全面的落实。2016年6月，中央两办联合出台《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（中办发〔2016〕30号），对建立政府法律顾问制度提出进一步的要求，明确到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。2016年3月，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十二次会议，此次会议审议通过了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》。依该文件部署，2017年底前，中央和国家机关各部委、县级以上地方各级党政机关全部设立法律顾问，乡镇可根据需要设立法律顾问制度，对国有企业和事业单位也提出了推进法律顾问的要求。可以预见，更多的律师、法学教学、科研人员将被聘请为政府法律顾问。在此之前从各地有关政府法律顾问的规范性文件来分析，法学学者与社会律师等均是被吸收的“兼职”顾问主体，但不是主要的主体，主要的法律顾问主体是“党内法规工作机构、政府法制机构工作人员”，“兼职”法律顾问的选聘程序大致相似，均为政府主导决定。如前所述，在政府法律顾问的组成人员方面，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的规定，政府法律顾问队伍组成人员包含三类，即政府法制机构的工作人员（公务人员）、法学领域的专家和律师。政府法制机构人员中包括公职律师，公职律师履行党政机关法律顾问承担的职责，可以受所在单位委托，代表所在单位从事律师法律服务。

2 政府法律顾问的选聘原则

2.1 公开原则

所谓公开原则，是指把政府法律顾问的选聘条件、选聘方式、选聘数量、选聘时间、选聘程序等通过一定方式面向社会公告，公开进行。公开的内容包括两类：一是对公告内容本身的公开，即让一定范围内的群体知悉公告全部内容。二是选聘结果的公开，即选聘确定的最终人选要让公众知悉。

选聘公告的应写明选聘条件标准、选聘方式、选聘数量、选聘程序等方面，并将此公告内容向社会公开。首先，建立公开选聘机制首先要把具备相应的专业知识及具有法律职业资格以及一定的工作经验等条件和标准公开，凡符合条件者可自愿报名参加选拔。其次，根据政府对法律顾问的需求，对法律顾问的能力进行量化，在自愿参加应聘的人员间公开选拔。最后，通过公开、公平、竞争择优的选聘过程，最终确定能胜任政府法律顾问的人选，并将选聘结果向社会公开，接受社会监督。

2.2 平等原则

所谓平等原则，是指选聘程序应当遵守相关的法律法规规定，不得设置不平等的限制性条件，对所有报名者应一视同仁，以确保结果的公正性。参选人员只要符合报名条件、标准，即有平等参选政府法律顾问的权利，选聘机关不得歧视和排他，防止徇私舞弊，核心是无私和中立。

平等原则首先是机会平等，意味着国家保证每一个人有凭借自身能力获得成功的同等机会，而且，在资源有限的情形下，每一个人都有同等的机会参与竞争，它的核心就是“非歧视性对待”和“无区别对待”。同时，在选聘的过程中，人们之间性别、年龄等差别是普遍存在的自然事实，在某些领域或者某些特定情形下，根据这些因素予以区别对待不可避免，这体现了实质意义上的平等。如果为了实质平等而放弃形式平等，必须有一个“合理理由”。这种区别对待并非是一种歧视，反而是一种比形式平等更深刻的实质平等，它确保每一个人不因“无区别对待”而受到不公正待遇，从而使整个过程更加公正。由此可见，选聘过程中的平等原则或者平等权利，其核心在于“无区别对待”的形式平等或机会平等，该核心的标准是中立原则，同时当坚持中立原则反而导致某类人处于劣势地位时的“区别对待”，同时这种“区别对待”必须经过严格的理性检测和法定的程序。

2.3 竞争择优原则

所谓竞争择优原则，是指通过制定选聘程序、选聘标准，确定一定量的人选符合报名参选条件，在此基础上确定衡量标准和方法，鉴别报名参选人员的综合素质和人选的取舍，确保最大限度的筛选出足以胜任政府法律顾问的人选，达到广揽人才、选贤任能的目的。

竞争择优是重要的选聘方式，它具有重要的意义，一方面可以确保所聘请的法律顾问的专业水平及实践能力，优先选择真正有能力胜任法律顾问一职的专业人员。另一方面是从源头保证政府法律顾问的独立性及其公正性。通过非竞争途径选聘的政府法律顾问，如果与政府工作人员之间存在某种私交，那么顾问的公正性将会大打折扣。只有经过充分公平的竞争，才能筛选出最优秀的法律顾问，只有最优秀的法律顾问才能够为政府机关提供高质量的法律服务。

3 政府法律顾问的选聘标准

在我国目前的法律框架下，针对不同类型的政府法律顾问有不同的产生方式，概括而言，第一，对于政府法制机构的工作人员这一类别的法律顾问而言，由于其本身就是政府内部的公职人员，一般采取遴选或直接任命而产生，其与政府之间为内部人事关系。第二，对于专家学者和律师这一类别的法律顾问而言，主要是通过遴选方式产生，参照政府采购法的适法方式。

所谓政府法律顾问的选聘标准即指担任政府法律顾问的条件，是指政府法律顾问应具备的政治业务素质。具体的选聘标准存在地区差异，但总的来说，在有关标准机制方面，政府法律顾问的产生一般应当符合主客观条件。第一，客观标准。对于政府法制机构工作人员而言，成为政府法律顾问客观标准一般应考虑其知识背景和工作经验；对于专家和律师而言，一般应当考虑其知识背景、职称或执业资格、获得荣誉、工作经验。第二，主观标准。对于政府法制机构工作人员，相关工作人员可参照是否具有相应职业资格基础上结合平时工作情况进行综合考量；对于专家和律师，则可结合其在专业领域的社会知名度和影响力。

3.1 体制内选聘标准

对于体制内，中办发〔2016〕30号文件除规定政府法制机构以集体名义发挥法律顾问作用外，具体到工作人员还规定：已担任法律顾问但未取得法律职业资格或者律师资格的人员，可以继续履行法律顾问职责，国家统一法律职业资格制度实施后，拟担任法律顾问的人员应当具有法律职业资格或者律师资格。

3.2 体制外选聘标准

外聘法律顾问的条件，各地的规定大体一致，主要集中于以下方面：政治素质过硬；具备较高的专业水平；具有丰富的专业经验；具有相应的履职条件；满足一定的否决条件，多个省市要求法律顾问在一定的年限内未受过相关的处罚、处分。

对于体制外，中办发〔2016〕30号文件规定需具备以下条件：1）政治素质高，拥护党的理论和路线方针政策，一般应当是中国共产党党员；2）具有良好职业道德和社会责任感；3）在所从事的法学教学、法学研究、法律实践等领域具有一定影响和经验的法学专家，或者具有5年以上执业经验、专业能力较强的律师；4）严格遵纪守法，未受过刑事处罚，受聘担任法律顾问的律师还应当未受过司法行政部门的行政处罚或者律师协会的行业处分；5）聘任机关规定的其他条件。根据第5条的规定，各地又结合自身制度模式和实际需求从身体状况、执业年限、时间保障等方面对聘任条件多少作了些个性化的调整。规定“条件”是“双刃剑”，优秀资源的不合理使用。

对于政府法律顾问的选聘条件，各地各级政府都有比较详尽的规定，且各地规定大同小异。如重庆市《重庆市政府法律顾问管理办法》第五条规定，担任政府法律顾问应当具备条件有：拥护共产党的领导，品德端正、勤勉敬业、责任心强；热心服务于社会公共事务，有必要的时间和相应的精力履行职责；受过系统的法学教育并且有较好的法学理论和较强的实际工作能力；具有10年以上的法律从业经验，在所从事领域享有一定的知名度和公信度；具有法律执业资格。由此我们可以看出，各地政府对法律顾问的资格条件要求比较严格。再如《山东省政府法律顾问工作规则》中规定，法律顾问应当符合下列条件：遵守宪法和法律，拥护党的路线、方针和政策，具有良好的职业操守和道德修养；受过系统的法律及其他领域专业教育，具有较高的专业理论水平和丰富的实务工作经验；具有教授、研究员等高级职称或者获得省级以上优秀律师荣誉称号，从事法律教学、研究或者法律实务工作10年以上；在所从事的专业领域享有较高的社会知名度和影响力；熟悉省情、社情、民情和政府工作规则，热心社会公共事业。

其中，律师担任外聘政府法律顾问的标准，司法部在《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》第六条规定：“法律顾问处（律师事务所）应当指派具备较高的思想政治觉悟和政策业务水平的律师担任政府法律顾问。”根据这一规定，担任政府法律顾问的律师必须具备的基本条件：必须具有良好的政治素质，即在政治上必须坚定可靠，必须坚持四项基本原则，拥护党的路线方针政策，有实事求是的工作作风，忠诚积极的服务态度，公正廉洁的高尚品质；必须具有过硬的业务素质。政府工作的广泛性，要求担任法律顾问的律师谙熟法律，知识面要宽，要掌握必要领域如科学、经济、行政、管理等方面的知识，要有较强的活动能力和工作能力。如果是以法律顾问团的形式担任政府法律顾问，律师事务所应该考虑律师的知识结构，指派担任法律顾问的律师群体懂得经济、行政、民事和外语知识的人员应占相应

比例，以适应政府工作面广、复杂的特点。必须具有较强的组织纪律观念和严格保密观念；必须具有较强的社会活动能力。作为政府的法律顾问必须具有一定的社会活动能力，才能适应担任政府法律顾问这一复杂而要求又高的顾问工作。

参考文献

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