论国土空间规划正义与效率价值实现

文/赵磊、李鹏、徐良、皇甫传俊 山东建大建筑规划设计研究院 山东济南 250013

我国国土规划类型众多，目前经法律授权编制的规划至少有80 多种，且相互关系复杂。在国土空间规划序列中，起着主导作用的规划类型主要有主体功能区规划、国土规划、土地利用规划、城乡规划和环境保护规划等，其中后三种空间规划合称“三规”，在目前我国资源有效配置及保护方面起主导作用。虽然我国国土空间规划立法成效显著，但随社会经济发展，受价值取向、部门利益、专业限制和沟通不畅等多方面因素影响，各类国土空间规划之间规划职能不清、规划内容冲突、规划资源浪费等问题层出不穷，使现有法规远不能适应规划工作的需要，与依法治国的要求和按规划执行仍存较大差距。

1、国土规划的相关概述

国土规划是针对国土资源展开的一项综合部署活动，包括对其开发利用、建设以及保护治理，以在促进区域经济和社会进步过程中实现国土资源的可持续发展。国土规划具有基础性、综合性、战略性，其对于国土空间的开发、治理、保护有着指导和控制的重要意义，同时相关专项规划工作还可以发挥协调引领作用。例如，2017年1月国务院批准并印发了《全国国土规划纲要（2016～2030年）》，纲要中要求基于资源环境保护，切实贯彻区域发展总体战略、主体功能区战略以及落实“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展的三大战略，整体部署与统筹规划国土空间的开发利用、资源环保和有效治理，从而优化并形成国土空间开发保护的新格局。

2、现行主要空间规划的优缺点

主体功能区规划。主体功能区规划主要是突出区域发展的总体要求，针对不同的功能区域，制定了不同的工作重点、战略性空间布局安排，对区域内其他专项规划具有较强的宏观指导性和约束性作用。其优势在于对区域国土空间开发以战略性、基础性和约束性等宏观指导为主，依据指标对区域进行管控，建立负面清单进行管理，建立绩效考评办法，是政府宏观决策的体现。但主体功能区规划指标并没落实到具体地块，在空间布局上指导性较弱，空间上缺乏规划执行的抓手。土地利用总体规划。

土地利用总体规划优势在于对耕地特别是基本农田保护、建设用地指标管控发挥了重要作用。采用全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）5 级规划管理体系，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实，各项土地利用规划指标层层分解，有利于指标管控和落实国家意志。但土地利用总体规划的刚性较强、弹性较弱，一些不可预见的线性工程和独立选址项目难以落地，并且空间规划布局受地方领导决策影响较大，呈现“甲方规划”的局面。城乡规划。

城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。城乡规划在时间、空间和措施上对城乡建设用地资源进行合理配置，明确城市的性质、规模和发展方向，各类城乡建设用地的安排，对于城乡建设用地内部结构优化、基础设施建设、城乡建设用地布局作用明显。但城乡规划更多关注城市发展，以人定地，地方往往在人口上做文章，导致城乡建设用地呈现扩张态势，一定程度上加剧了城乡发展的无序扩张。

3、国土空间规划关涉空间正义和效率

3.1 国土空间规划关涉空间正义

空间“是行为的场所，也是行为的基础”，具有社会性，它不仅仅是劳动力再生产的物质环境、可以被消费，是消费的对象，也是生产的对象；不仅是经济活动（生产、交换、消费等）的空间，还是社会活动（居住、日常交往、利益分配等）和政治活动的空间。空间社会性必然产生空间正义问题，而一个合理的社会应该保证收入、财富、商品及服务的公平分配以实现空间正义。空间正义是存在于空间生产和空间资源配置领域中的公民空间权益方面的社会公平与公正，包括对空间资源和空间产品的生产、占有、交换、消费的正义。

3.2 国土空间规划关涉效率增进

在法学领域，效率通常理解为“社会效益”，它不仅强调以最小的资源消耗取得同样多的效果，或者以同样多的资源消耗取得最大的效果，而且要求社会资源配置和利用使越来越多的人改善境况且没有人因此而境况变坏。法律制度不直接创造财富、提高经济效率，但可以间接地促进生产、创造财富、提高发展效率。法律制度“效率价值”要体现法律外的效率和法自身的效率。法律外的效率是指法律规则体系所构成的基本制度框架下，人们所从事经济活动的效率；法自身的效率是指法律机制运作中的简便、快捷、省时、省力。

3.3 国土空间规划制度价值演进

关于国土空间规划制度价值问题，西方学界论争激烈。比较典型的观点有：国土空间规划追求的目标是区域人类活动尤其是经济活动的空间分布及相互关系协调，包括农业区域论、工业区域论、中心地理论、市场区域论；国土空间规划价值追求是减弱乃至消除国土开发利用等经济活动的外部性。上述关于国土空间规划价值的论述都有一定合理之处，但也都有偏颇之处。区域中心论过分强调某个单元、区域或者单个产业因子的发展；外部性理论和市场失灵及政策失效理论，过分强调克服外部性、市场失灵和政策失效而未考虑国土空间规划的目标和价值实现。从欧美国家国土空间规划制度价值演进看，其一直在不断调整和丰富，先后经历了效率价值到公平、效率价值再到公平、效率与秩序价值协调平衡的历程；其内容也由相对单一的物质形态规划向综合规划转变，越来越关注规划背后的公平、公正、效率和生态环境等问题。

结语：

国土空间规划作为一项布局和配置国土资源的全局性、宏观性、战略性、前瞻性的综合性规划，其对空间资源开发、利用、保护等行为调整时刻关涉空间正义、关涉经济、社会发展效率与质量。40年改革实践表明，我国国土规划存在效率至上、正义缺失等问题，影响经济社会可持续发展。国土空间规划应把正义作为核心价值追求，把效率价值作为实现正义的基础，在动态运作中进行不断调适，保障其正义、效率价值及可持续发展目标实现。