村庄复垦的制约因素及对策研究

文/孙华英 济南市自然资源局和规划局 山东济南 250000

经过多年土地复垦，砖厂、工矿废弃地等易复垦的土地资源已基本复垦完毕，现有复垦资源主要集中在村庄居民点用地上。在统筹城乡一体化，加快推进建设社会主义新农村的新形势下，为进一步做好村庄复垦工作，提出相关工作对策及建议。

1、村庄居民点用地的潜力分析

根据调查，村庄居民点用地主要存在以下几个方面的问题：

1.1 布局不合理。由于历史的原因，农村居民点存在 “满天星”式的现象，部分农村居民点建在了土质肥沃的好地上。

1.2 土地利用率低。农村居民点存在较多的“空心村”，宅基地面积大，房屋以低层建筑为主，土地利用率低，造成了土地资源的较大浪费。

1.3 村容村貌差。房屋方向各异，前后错落不齐，很多旧宅结构粗糙，破烂不堪，村内一些拆迁旧址乱放杂物，村庄环境差。

1.4 配套不齐全，生活质量差。村内路窄巷小，路面不平，排水不畅，配套设施不齐全，生活不方便。

2、村庄复垦的制约因素

目前，在村庄复垦方面，主要存在以下几方面的制约因素：

2.1 资金制约。表现在三个方面：一是群众个人资金不足。虽然少部分人有一定的经济能力，但是大部分群众缺乏资金，即使只缴差价，购置安置房也有难度。二是村集体资金短缺。农村集体经济组织经济来源有限，资金缺口大。三是政府投入也不足。虽然近年来政府先后出台了相关补助政策，对村集体有一定的资金扶持，但补助力度仍然偏小。由于资金制约，一方面限制了村内空闲房屋的拆迁；另一方面不能及时建设安置房，无法及时对住户房屋进行拆迁。

2.2 规划制约。表现在三个方面：一是土地利用总体规划的制约。实施村庄拆迁改造土地复垦，多数村都要或多或少占一部分土地建设周转房，而村周围土地大多不符合土地利用总体规划，即使有指标，也无法安排使用。二是城乡规划制约。一方面是有些村庄安置用地虽然符合土地利用总体规划，但不符合城乡规划，城乡规划与土地利用总体规划存在不衔接的问题。另一方面是部分村庄由于没有村庄规划而无法进行项目立项。三是设计制约。有些村庄安置房规划为楼房，群众在住楼房方面有顾虑，表现在四个方面：一是农用工具、农用机械、粮食和农作物无处存放，二是家庭庭院养殖无法实现进而减少家庭收入；三是家庭开支增加；四是上楼下楼不方便。

2.3 观念制约。大多数的农村群众仍然以土地的种植收入作为主要经济来源，没有从农业中脱离出来，形成了独门独院的生活习惯，不愿意花钱买楼住楼，这种观念不可能短时间内发生改变。

3、对策及措施

针对存在问题，按照“因地制宜、制定规划、统筹整合、整体推进、把握关键、规范有序、以民为本、维护权益”的总体思路，提出以下对策及措施。

3.1 科学规划

3.1.1 尽快制定完善市、县（区）、乡镇土地利用总体规划、城乡规划、统筹城乡一体化规划和村庄规划等规划体系。

3.1.2 县（区）、乡镇根据土地利用总体规划等规划体系，在实地调查的基础上，科学制定本辖区范围内村庄拆迁改造土地复垦的计划，具体确定每年拆迁改造土地复垦的村庄数量和规模，确定每个村庄实施完成的期限。村庄拆迁改造土地复垦计划制定既要科学，符合新农村建设及统筹城乡一体化要求，又要结合所确定村的自然环境、资源条件、历史情况及现状特点，统筹兼顾，方便群众生产生活需要，还要十分注意旧村改造特点，要充分利用原有宅基地，村内闲置地，可以利用废弃地、坡地及山地的就不要占用耕地，控制村庄外延盲目扩张，节约集约用地。计划要在村内向群众公示，严格执行，不得无故变更。

3.2 健全机制

3.2.1 改变现有村庄复垦运作机制。年初将村庄复垦任务下达至县（区），市级政府与县（区）签订土地复垦责任书，作为年终指标进行考核。

3.2.2 建立监管机制。对实施的村庄复垦项目，定期到现场进行监督管理，定期发放村庄复垦进展情况通报，鼓励先进，鞭策后进。

3.2.3 建立部门协调配合机制。在村庄复垦立项、实施、验收以及后续管理等各个工作环节，各有关部门都要加强沟通，协调一致，密切配合，形成合力。

3.2.4 完善村庄拆迁改造复垦的补助政策。建议根据当地财政状况、农民经济实力和村庄拆迁改造土地复垦进展情况，适当提高土地复垦补助标准，在经济上激励地方政府和农民参与开展村庄拆迁复垦的积极性。

3.3 培育典型

村庄复垦是一项长期的、复杂的、艰巨的工作，不能急于求成，操之过急，搞一刀切，应典型引路，以点带面，分步实施，逐步推进。

每个县（区），每个乡镇，根据我市土地利用总体规划、城乡规划和统筹城乡一体化规划，实事求是地制订出切实可行的村庄复垦分步或分阶段实施的计划，条件比较好的村，实施时间可以短一些，条件比较差的村，实施时间可以长一些。让经济条件较好、干部群众积极性较高的村先开展起来，从中培育村庄复垦典型村，影响辐射周边。充分发挥典型带动作用，提高村庄复垦整体进程。

3.4 广泛宣传

村庄拆迁改造复垦是一件一举多得、利国富民的好事，是一项惠民工程、民心工程，已经成为了新农村建设和城乡统筹发展的一个新平台。要通过电视、报纸等各种新闻媒体和举办专题讲座、印发明白纸、粉刷标语口号等方式，深入宣传村庄拆迁改造土地复垦的政策规定和重要意义，描绘新农村建设和统筹城乡一体化发展的蓝图，提高广大干部群众的自觉性和主动性，取得广大干部群众的理解支持，消除传统的思维模式，变“要我建”为“我要建”。各村也要多次召开村两委会、村民代表会，利用广播喇叭、黑板报等行之有效的形式深入宣传，与老党员、群众代表进行座谈，描绘村庄发展的美好前景，消除群众的担忧、害怕和抵触情绪，增强工作的积极性和主动性。通过各级全方位的大力宣传，为村庄拆迁改造土地复垦营造良好的氛围。