山西省水土保持沟坝地治理的实践与思考

王 雄

（山西省水土保持生态环境建设中心）

1 水土保持沟坝地治理项目的确立

山西省地处黄土高原，大部分地区山高坡陡，沟壑纵横，是全国水土流失严重省份之一。多年来，以基本农田建设和植被恢复为中心开展水土流失治理，取得了显著成效，为保证粮食安全、防洪安全、生态安全做出了重大贡献。自改革开放以来，一大批开矿、筑路、建厂等生产建设项目持续推进，在加快经济发展的同时，也占用了大量优质耕地资源，使全省耕地形势日趋严峻，粮食生产受到威胁。

为了保证粮食安全，在加快水土流失治理步伐的基础上，开发丘陵山区沟道内的土地资源，使荒沟、荒滩变良田，有效增加基本农田，做到占补平衡，扶持农业生产发展，2007年省政府提出了“财政、国土部门要在土地整理项目中安排专项沟坝地建设资金”的要求。为贯彻省政府的正确决策，2008年，“山西省水土保持沟坝地治理项目”正式立项并开始实施。截止2018年，该项目已实施10 a。在省财政、国土部门的大力支持下，通过水利水土保持部门和广大群众共同努力，苦干实干，取得了显著成效。

2 水土保持沟坝地治理项目实施情况

2.1 项目投资与治理任务安排

水土保持沟坝地治理，属于省级立项的水土保持重点治理项目，由山西省水利厅具体负责实施。2008-2018年间，项目围绕淤地坝工程建设与配套，进行沟滩地的开发整治，大量增加了耕地面积，充分发挥了淤地坝工程效益。项目建设资金，由省财政厅和省国土资源厅在“新增建设用地土地有偿使用费”中安排。据统计，10 a 间先后共下达项目投资33 905 万元，年均投资3 390.5 万元（2016年度没有投资）。主要工程建设任务为：建设骨干坝4 座，中型淤地坝13 座，小型淤地坝31 座；土地整治面积3 538 hm2；新建生产坝（格子坝）2 154（座、条），修建排洪渠354.6 km，生产道路404.1 km。项目涉及全省11 市56 个县（市、区）的189 条小流域，大多布设在黄河流域范围，其中贫困县占70%。

2.2 项目实施成效

水土保持沟坝地治理项目通过10 a 的实施：共建设骨干坝4 座，中型淤地坝13 座，小型淤地坝31座，计划任务全面完成；土地整治面积3 596 hm2，超额计划1.64%；新建生产坝（格子坝）2 167（座、条），超额计划0.60%；修建排洪渠357.7 km，超额计划0.87%；新修生产道路405.6 km，超额计划0.37%；新增耕地1 886 hm2，占土地整治面积的52.4%；治理和控制水土流失面积191 km2，有3.2 万农民受益，其中60%为贫困人口。通过该项目的实施，有效地增加了高标准基本农田面积，极大地改善了受益区的农业生产条件，实现了土地资源的占补平衡与可持续利用，综合效益显著，深受农民群众欢迎。

山西南端的平陆县，地处黄河岸畔，属于国家级贫困县。该县中部横跨杜马、部官两乡镇的郑沟小流域，为水土保持沟坝地治理项目区。流域地貌属黄土残塬沟壑区，沟深坡陡，地形破碎，年土壤侵蚀模数4 630 t/km2，水土流失严重。流域内分布着1 758 口人，人均耕地面积0.13 hm2，人均基本农田仅0.08 hm2，实施沟坝地治理项目前，年人均产粮456 kg，人均纯收入1 714 元，经济贫困。2009-2010年，连续在该流域实施水土保持沟坝地治理，共投资426.21 万元，平整沟坝地面积47.31 hm2，修建生产坝34 座，新修田间道路5.79 km，新建排洪渠5.25 km，新建过路桥2 座。通过治理，流域面貌发生了巨大变化，给当地群众带来了显著的综合效益。昔日的荒滩变成了高标准基本农田，农业生产条件得到极大改善，促进了农村产业结构调整，提高了农业综合生产能力，既增加了粮食产量，也发展了现代农业，增加了农民的收入。流域内人均基本农田增加到0.11 hm2，人均产粮增加到816 kg，人均纯收入增加2 912 元。通过各项水土保持工程的实施，水土流失基本得到控制，多数地表径流被拦蓄利用，防止了泥沙下泄入黄，生态环境得到有效改善。同时，还较好地解决了当地的交通困难，给田间耕作、生产生活带来了方便，为加快区域农民脱贫致富奔小康奠定了基础，发挥了积极作用。类似的小流域，在已实施的水土保持沟坝地治理项目中可占到65%以上。

3 项目建设的主要做法与经验

3.1 严格程序，加强管理，全力推动项目顺利实施

在沟坝地治理项目管理中，我们严格按照《山西省土地开发整理项目管理办法（试行）》和《山西省土地开发整理项目竣工验收暂行办法》（晋国土资发[2012]25 号）以及省水利厅关于基建项目管理的有关规定执行，实行了招投标制、合同制、监理制、报账制、公示制等基本制度。

在工程建设过程中，我们依托监理单位，严格监管施工单位，做到了工程建设专业化、施工管理规范化、技术人员责任化。牢固树立工程质量就是生命线的意识，从抽样检查到阶段验收，从合同管理到资金使用，均严格要求，层层把关，责任到人，实行公示，使工程建设在阳光下进行，确保项目工程达标上档创精品。

3.2 综合治理，突出效益，为精准扶贫奠定基础

目前，我省仍有5 万余km2水土流失面积尚未得到有效治理，接近水土流失总面积的一半，全省232 万贫困人口大多数集中在这些区域。在2017年3月召开的全省脱贫攻坚大会上，省委、省政府明确要求，要以习近平总书记关于扶贫开发重要战略思想为指引，牢牢把握脱贫攻坚的准确方向，把脱贫攻坚与生态建设紧密结合起来，同步推进，用水土流失治理推进山区群众的脱贫致富。

为了脱贫攻坚目标，我们把水土保持沟坝地治理与淤地坝建设、坝滩联治、坡耕地改造等项目结合起来，实行小流域综合治理。闻喜县三交沟小流域余家河居民组的贫困户刘引俊，家有3 口人，原有沟坝地0.28 hm2，还分成了2 块。经过沟坝地治理项目实施，分得了面积达0.53 hm2沟坝地一块，耕地面积增加了0.25 hm2。同时，他还承包了别人的0.33 hm2沟坝地。2017年春季，种植西瓜0.86 hm2，共计年纯收入24 100 元，迅速脱贫。他激动地说：“沟坝地治理了，小块成大块了，坡地成平地了，旱地成水地了，种地效益高了，水土保持工程让我过上了好日子! ”

3.3 因地制宜，科学规划，扎实做细前期工作

前期工作是项目建设质量、布局、进度的基础和工程成败的关键。在项目前期工作中，我们严把“三关”：

一是项目规划设计关。首先，要求设计单位按照《山西省沟坝地治理项目实施方案编制提纲》有关要求，进行实施方案编制；其次，在实施方案编制过程中，要求各县与设计单位多次到现场实地测量与走访调查，充分倾听群众意见，因地制宜，科学规划，集中连片，合理布局，以群众满意不满意为出发点和落脚点；第三，各项治理措施，立足长远，着眼当前，注重实效，做到保护与开发并重，合理利用水土资源。

二是项目专家评审关。每个沟坝地治理项目的实施方案，都必须通过项目评审专家组的严格论证和审查，不过关的重新编制与审查。

三是严把项目实施关。在项目工程建设过程中，要求设计单位、建设单位、监理单位及施工单位等各参建方，尽职尽责，严格把关。尤其是施工单位，要求严格根据批复实施方案施工，遇到问题及时解决。

3.4 专账管理，专款专用，把好资金支付关

一是坚持专账管理，专款专用。在项目资金管理与使用上，我们实行专账核算、专人管理。各县水利局设立资金专账，确定专职财会人员，保证专款专用，严禁挤占、挪用、截留和抵扣项目资金。同时，严格执行国家财经管理制度，建立健全项目资金审批、使用监督机制。

二是规范资金使用程序，严格把关。我们建立了由监理单位、项目法人等联合监督管理的约束机制，实行分头把关、联合计量、共同签字认定的报账付款拨付程序。

三是加强资金监管，合理使用。我们要求省、市、县财政、审计部门，对工程建设全程跟踪监督审计，发现问题及时整改。通过项目全程监管，确保了工程项目资金使用合理，支付合规。

4 水土保持沟坝地治理项目建设思考

通过整理分析10 a 来水土保持沟坝地治理项目实施情况，根据存在问题，提出以下几点针对性建议，以便进一步扎实高效地做好沟坝地治理。

4.1 合理选择项目建设区

在选择沟坝地建设项目区时，需满足下列条件：一是以提高土地质量，改善农业生产条件，促进土地资源可持续发展利用为目的，对照国土资源部门第二次调查资料，项目区新增耕地面积原则上不低于土地整理面积的40%；二是沟道上游要有控制性淤地坝等工程，或者是从沟头就开始治理，上游汇水面积小，以保障沟坝地工程安全运行；三是项目所在乡镇和村集体，要有积极性，能协调工程施工中出现的占地等问题；四是沟坝地治理项目应优先在贫困山区、土地资源紧缺、见效快的区域实施。

4.2 注意工程设计中经常忽略的几个问题

一是一味追求耕地面积最大化，而忽视沟道边坡的稳定。当雨季来临时，过陡的边坡很容易坍塌，这种情况尤其在残塬沟壑区发生较多。乡宁县瓦渠沟小流域水土保持沟坝地治理工程完工时，沟道内田块开阔，沟两岸开挖坡角达70°左右，场面很壮观，但经过一个雨季后，边坡就出现了坍塌现象。所以，一定要根据不同情况，合理设计开挖坡角。二是对于沙性土壤的土质排洪渠，可通过布设浆砌石跌水、降低渠道的比降，或者在排洪渠底部均匀布设浆砌石护底，以防止冲刷。右玉县榆林沟小流域水土保持沟坝地治理工程，就由于未设计浆砌石护底，洪水过后就出现了排洪渠底部被严重冲刷的情况。三是工程设计中须指定取土场的具体位置，并设计好取土方案。对于取土场、开挖边坡等有条件的地方，需增加水土保持绿化措施，以免造成破坏和新的水土流失。四是工程设计上应重视表土资源的保护和利用，同时增加耕地土壤改良培肥措施，如新造耕地增施黑矾、有机肥和深耕等措施。

4.3 创新机制吸引社会投资

近年来，我省各地对于引入社会资本参与土地整治的市场化机制进行了积极探索。2018年2月，省政府办公厅结合实际制定出台了《关于鼓励引导社会资本参与土地整治的指导意见》；2019年5月，又出台了《山西省土地指标交易调剂暂行办法》。这两项政策文件，将沟坝地治理项目实践中的有益探索进一步制度化，是深化改革的新产物。通过土地整治所形成的耕地占补平衡指标，可优先用于本区域内的重点建设项目，节余指标可在全省范围内有偿交易。这样一来，可进一步鼓励引导社会资本参与高标准农田建设、土地复垦、沟坝地治理等土地整治项目，既能加快水土保持步伐，又可解决投资不足的矛盾，从而实现政府、农民及耕地占补平衡指标使用者的多方共赢。这一做法很值得我们进一步实践探索。

4.4 加强竣工沟坝地治理工程的运行管护

保证建设工程的正常运行，是水土保持沟坝地治理项目成败的关键。工程竣工验收合格后，应尽快将工程移交给使用单位，按照与村级组织、农民的事先约定，明晰产权与管护责任，建立切实可行的管护措施和管理制度，以便充分发挥综合效益。对于新增耕地，要严格加以保护，符合条件的可按照国土资源部门的规定划入基本农田保护区，也可依据《山西省土地指标交易调剂暂行办法》拍卖耕地占补平衡指标。新增耕地与其他农用地应及时加以利用，未确定土地使用权的，可通过承包、租赁、拍卖等方式确定土地使用权属。

4.5 加大投入继续开展沟坝地治理

据调查，全省长度大于1 km 的沟道有4 万余条，沟壑密度大都在4-7 km/km2。根据2006年调研的淤地坝建设潜力分析及《山西省黄土高原地区水土保持淤地坝规划》中已建和将要新建的淤地坝情况，全省近期可以建设坝滩地5.74 万hm2。截至2018年底，水土保持沟坝地治理项目仅完成0.36 万hm2，加上其他水土保持项目建设完成的坝滩地也不超0.5 万hm2，因此，沟坝地未来建设潜力巨大。

5 结语

沟坝地治理项目，作为全省防治水土流失、促进生态建设和农村脱贫致富的重要工程，在增加耕地、改善农业生产条件、提高农民生活质量、加快脱贫致富等方面，现已起到了积极推动作用。可以这样说，沟坝地治理大有可为，贵在坚持。我们要不断研究新情况，解决新问题，把这项利国利民的事业，继续做大做强，为全面建成小康社会做出更大贡献。