海事机构在船舶油污清除中的法律定位

高 宁 陈晋鹏

一、海事机构的职责和油污清除情形

本文所称海事机构，是指交通运输部所属的直属海事管理机构。依据《防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《条例》）第四条，《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》（以下简称《规定》）第二条、第三条规定，海事机构负责我国管辖海域内的（或虽在我国管辖海域外，造成或者可能造成中华人民共和国管辖海域污染的），防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的监督管理。监督管理，既包括为防止船舶污染采取应急处置和应急防备的“防”，也包括为治理船舶污染开展现场清污的“治”。为方便描述，本文仅对船舶油污清除进行分析。船舶油污清除，既包括对船舶泄漏油类造成油污损害的应急处置，也包括对虽未泄漏油类但形成严重和紧迫油污损害威胁的应急防备。

根据船舶油污清除实践经验，发生船舶污染事故后或形成污染损害威胁时，船舶油污清除可以分为以下三种情形：一是污染责任船舶（以下简称“污染方”）主动履行义务，组织污染清除协议单位或其他单位开展污染控制和清除；二是污染方报告海事机构后请求海事机构协助组织污染清除；三是污染方不履行法定清污义务由海事机构采取行政强制代履行清污。

二、自行清污不越位

自行清污，是指发生船舶污染事故后或形成污染损害威胁时，污染方自行组织开展污染清除或防备的行为，包括污染协议清除单位或污染方组织的其他主体开展污染控制或清除行动。根据《侵权责任法》第六十五条规定，船舶污染作为一种侵权行为，污染方有清除污染的法定义务，但作为民事主体有权自主选择清污单位并采用合理方式开展污染清除行动，因此海事机构要尊重其自主清污权。根据《规定》第二十二条，污染方有向海事机构报告的义务，污染协议清除单位有按照协议开展污染控制和清除行动的义务。

海事机构的职责，根据《规定》第二十四条、二十五条，在接到船舶污染报告后，应当成立事故应急指挥机构，核实有关情况，加强监测、监视，同时组织对船舶污染事故的等级进行评估，并按照应急预案的要求进行报告和通报。因此，要明确船舶污染清除责任主体为污染方，海事机构的主要任务是核实有关情况，加强监视、监测，指派执法人员、船艇前往现场，及时收集、固定现场证据，并利用信息系统综合研判船舶污染状况，有条件的可以为污染方提供信息支持，以便在船舶污染清除中取得更佳效果。根据《规定》第二十二条，“船舶在终止清污行动前应当向海事管理机构报告，经海事管理机构同意后方可停止应急处置措施”，海事机构对船舶污染清除行为终止有决定权，如果海事机构认为没有有效完成清污工作，污染清除行动不能终止。若污染方擅自停止清污行动，海事机构按程序下达相关文书后可采取行政强制手段进行强制清污。

在自主清污中，海事机构作为主管机关或政府当局存在，有监督权、形势决策权①形势决策权，是指海事机构有权对污染方清污形势进行判断，可以提出加强清污力量的建议权，有权判断是否有必要启动强制清污程序。和清除终止决定权，要坚守职责定位，不能有超越职权的越位行为，要尊重污染方自行清污的主动权，尽可能不干预污染方自主清污行动，条件允许时可为污染清除提供必要的信息支持和技术指导。

三、组织清污不缺位

组织清污，是指污染方囿于自主清污力量不足，或者不能有效调动清污资源时，请求海事机构组织或协调清污力量开展船舶污染清除的行为。此种清污情形依据法律规定理论上不存在，但在实践中海事机关可能会遇到或会主动采取，通过促成污染方与清污方达成协议有效解决污染清除问题，对于海事机构实现行政职能具有重要意义。组织清污的前提是污染方有自主清污意愿，海事机构基于主观上防治船舶污染海洋环境的行政职能和客观上熟悉辖区溢油清污力量的便利，为双方提供媒介促成清污协议的达成并有效开展清污工作，这对于减少污染损害后果的扩大和避免后续可能实施的强制清污均具有重要意义。海事机构提供信息后，由污染方和清污方对清除方式、作业费用、工作标准等达成协议后开展清污行动，污染方和清污单位形成委托关系。海事机构进行协调或帮助，不是行政机关法定义务，而是基于行政职能、公共利益的第三方公益行为，不对该行为产生的后果负责。

组织清污中海事机构的法律地位，既不同于《合同法》中的委托关系，也不同于居间关系。根据《合同法》第三百九十六条规定，“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同”，海事机构只是提供信息或作必要协调，没有自己采取油污清除行动，不符合委托合同成立要件。如果海事机构决定自己实施污染清除且经污染方同意的，建议与污染方签订清污协议，此时海事机构成为受托人，作为民事而非行政主体享有受托人权利并承担受托人义务。根据《合同法》第四百二十四条规定，“居间合同是居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的合同”，海事机构与污染方没有约定报酬，即使协调成功也不会收取报酬，完全是一种游离于行政职能以外的公益行为，不符合居间合同成立要件。因此，在组织清污中海事机构独立于污染方和清污单位之外，对于双方是否能够达成清污协议不承担任何责任，且在海事机构协调无果的情形下不免除污染方的清污义务。组织清污中，海事机构要注意协调或帮助的方式，切忌以清污通知、命令或类似指令的形式通知清污方开展清污，因为那样会导致行政命令或指令与非义务协助行为的混淆，这种行政指令在以后可能产生的诉讼中会被认为是行政机关指派行为而使海事机构涉诉。海事机构要清楚地表明其作为第三方的协调地位，切忌为促使双方达成清污协议凭借行政机关优势提出要求或作出承诺。

在组织清污中，海事机构作为熟悉清污力量资源、承担一定公益义务的第三方存在，对于污染方请求虽然没有法定协助义务，但履行协助对于实现其防治船舶污染行政职能大有益处，对于减少污染方损失有利，因此要做到担当作为不缺位，提供力所能及的帮助，为双方达成清污协议提供平台，搭建桥梁。

四、强制清污不错位

强制清污，是指发生污染事故后，污染方经催告后无正当理由不履行或者不能履行海事机构作出的污染清污行政决定，海事机构依法作出行政强制执行决定，由其或委托无利害关系的污染物清除作业单位代为履行清污义务的行政强制行为。对于强制清污依据，在《行政强制法》第五十二条、《海洋环境保护法》第七十一条、《条例》第四十一条中均有规定。海事机构实施强制清污，是一种行政强制代履行行为，要注意其适用的前提和法定程序。适用前提是污染方无正当理由不履行或不能履行：不履行，是污染方没有意思、行为表示要履行清污义务，或者在清污期间擅自停止或者在没有得到海事机构对终止清污进行认可的情况下停止清污行动；不能履行，一般认为是污染较为严重仅凭污染方一己之力已无法清除。对于适用法定程序，交通运输部海事局《海事行政强制实施程序规定》第三章第一节专门对代履行程序进行了规定，《海事执法业务流程（2018）》对行政强制执行程序也有规定，海事机构要严格依照程序实施，本文不再赘述。

按照法律规定，污染清除可以由行政机关实施，也可以委托无利害关系第三人代为实施，海事机构要明晓其间分别。委托无利害关系第三人清污的，海事机构应当与具有相应条件和资质的第三人签订代履行协议，约定双方的权利义务关系，二者形成委托关系。海事机构自己实施清污行动的，在代履行时也建议与污染方签订履行协议。实践中对海事机构自己清污情形下如何区分行政行为与清污行为存在不同认识：一般认为海事机构作为履行防治船舶污染的行政机关，其工作人员及公务船艇履行的从事现场监视、监测油污情况和调查取证等行为属于行政行为，费用应由行政机关负担，只有在超出行政职责范围所采取的清污行动才可归为清污行为，但对于超出职责范围的行为没有明确界定，司法实践对海事机构工作人员、公务船艇能否主张费用存在分歧。根据最高人民法院民事裁定书（2012）民申字第212号裁定，海事机构使用自有船艇参与清污，由此支出的费用超出了正常的办公支出，超出的费用应由污染责任人承担，根据（2010）粤高法民四终字第241号判决书对于执法人员参加清污人员费用不予支持。鉴于海事机构没有专业的清污队伍，且海事执法船艇不一定具备清污的条件和设施，在实践中自己实施清污行动的情况相对较少。

海事机构作为委托方，要参与清污措施的制定，按照协议约定开展清污行动，并加强对清污过程的监督，客观真实地记录清污工作量，确保清污工作的合理、有序。根据《条例》第五十五条，“发生船舶油污事故，国家组织有关单位进行应急处置、清除污染所发生的必要费用，应当在船舶油污损害赔偿中优先受偿”，需要注意的是对于条款中的“必要费用”，海事机构在强制清污代履行中要尽到合理审慎义务，实现污染方期望损失最小化、清污方希望利润最大化之间的平衡，当好监督者、委托人。海事机构作为代履行方，要保障清污行动的效率和清污费用的合理，及时向污染方传递清污情况信息，尽可能邀请污染方监督和见证清污过程，做好清污活动视频记录，双方或三方准确记录清污工作开展情况，为事后清污费用结算提供客观依据。邀请见证人对清污行动进行见证十分必要，若污染方不派人参加，建议邀请属地政府相关人员参与见证，必要时也可以邀请公证人员对清污行动进行公证。

在强制清污中，海事机构作为主管机关或政府当局权威存在，作为污染清除的委托方和代履行方，要依法依规履行职责，找准定位不错位，严格遵守代履行的法定程序，按要求制作并有效送达各种文书，同时履行好监督职责，强化信息沟通和传递，实现油污清除的高效有序、科学合理。

五、结论

综上，鉴于海事机构在船舶油污清除中的三种法律定位均基于海事机构法定职责和行政机关具有的公益担当，做好船舶油污清除工作要注意以下三点：一要找准定位，担当作为，全面有效履行法定职责，不推诿、不缺位；二要注重清污行动的时效性和法定程序的完备性，勇谋善断，厘清运动员和裁判员之间角色差异，不侵权、不错位；三要发挥行政机关的公证职能和社会公益价值，维护污染方、清污单位双方合法权益，防范执法中产生新的风险，不敷衍、不越位。