回顾我国开发区发展历程浅析管理形势

王 萌

中国国土勘测规划院 北京 100000

关健词：开发区，规模，管理

开发区建设是我国改革开放的成功实践，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用。此外还有国家自主创新示范区、国家农业高新技术产业示范区等特色园区，同样在引导产业集聚、改善投资环境、发展开放型经济中发挥着至关重要的作用。

一、园区的概念

狭义的开发区，是经国务院批准设立或者经省级人民政府批准设立并报国务院备案的园区，实行开发区公告目录管理，即《中国开发区审核公告目录》中的各类园区，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域、边境/跨境经济合作区、国家旅游度假区等。广义的开发区，是经国家依法批准设立实行特殊经济政策的区域，如自由贸易区、国家自主创新示范区、国家农业高新技术产业示范区、国家农村产业融合发展示范园等。

二、开发区发展情况

改革开放以来，我国设立经济特区，成为最早的具有开发区特点的园区，实现了开发区从无到有的发展过程。1979年1月，广东省和交通部共同起草《关于我驻香港招商局在广东宝安建立工业区的报告》，同意将深圳南头半岛的50平方公里土地交招商局建立广东宝安工业区（后实际确定为9平方公里）。同月，广东省决定将宝安县改为深圳市，珠海县改为珠海市，开发建设出口基地。

1980年，党中央、国务院正式决定将“出口特区”定名为“经济特区”。五届全国人大常委会第十五次会议作出决定，批准广东、福建两省在深圳、珠海、汕头、厦门设置经济特区，并通过了《广东省经济特区条例》。经济特区建设正式通过立法程序确定下来。

1988年，国务院批准设立的中关村科技园区，成为我国首个高新技术产业开发区。1990年国务院批准设立上海外高桥保税区，成为首个海关特殊监管区域。1992年，国家实施沿边开放战略，国务院陆续批准设立了珲春、黑河、绥芬河、满洲里、二连浩特、伊宁、博乐、塔城、畹町、瑞丽、河口、凭祥、东兴、丹东等14个国家级边境经济合作区。1992年，按照“国际经验中国做法”开发区模式，以引进外资为主批准设立了大连金石滩国家旅游度假区、无锡太湖国家旅游度假区、苏州太湖国家旅游度假区、三亚亚龙湾国家旅游度假区等一批国家旅游度假区。1989至1992年，国务院先后批准设立了福州台商投资区、厦门杏林台商投资开发区、福州元洪投资区、厦门集美台商投资开发区等4家台商投资区。此外国务院1990年批准设立上海陆家嘴金融贸易区，1992年批准设立满洲里中俄互市贸易区和中俄东宁—波尔塔夫卡互市贸易区，1995年批准设立沈阳海峡两岸科技工业园和南京海峡两岸科技工业园，2011年批准设立喀什经济开发区和霍尔果斯经济开发区，2015年批准设立中德（沈阳）高端装备制造产业园。

三、园区目前规模

根据《中国开发区审核公告目录》（2018年版）公告结果，全国共有开发区2543家，分布在我国2870个行政辖区中。其中国家级开发区552家，面积共计53.8万公顷；省级开发区1991家，面积共计126.48万公顷。

国家级开发区中经济技术开发区219家，面积共计26.06万公顷，由商务部主管；高新技术产业开发区共159家，面积共计17.7万公顷，由科技部主管；海关特殊监管区域共132家，面积共计4.87万公顷，由海关总署主管；边境/跨境经济合作区共19家，面积共计1.05万公顷，由商务部主管；旅游度假区共11家，面积共计1.89万公顷；台商投资区4家，面积共计0.55万公顷；其他特殊经开区共8家，面积共计2.03万公顷。

其他园区方面，目前已审批设立中关村国家自主创新示范区等21个国家自主创新示范区；设立上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西、海南、河北、山东、黑龙江、江苏、广西、云南自由贸易试验区及上海新片区等国家边境自由贸易区；设立杨凌农业高新技术产业示范区；国家黄河三角洲农业高新技术产业示范区；南京白马国家农业科技园区示范区；太谷省级农业高新产业示范区等4个国家农村高新技术产业示范区；设立首批100个国家农业产业融合发展示范园。

四、开发区用地管理面临的形势

第一、园区类型趋于多样化。开发区管理已经不仅限于狭义开发区范畴，而是在广义开发区范围实施管理。目前主要包括国家自主创新示范区、自由贸易示范区、国家农业高新技术产业示范区、国家农村产业融合发展示范园。不同类型园区有不同用地特点，不同类型开发区有不同的自然资源开发利用特征。

第二，区域开发快速布局。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，深入实施西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先的区域发展总体战略，创新区域发展政策，完善区域发展机制，促进区域协调、协同、共同发展，努力缩小区域发展差距。开发布局进而快速推进，列入《中国开发区审核公告目录》中的开发区从2006年版的1568家，增加到2018年版的2543家，开发区的种类、数量均大幅增加。

第三，发展不充分不平衡。一方面各地常见大马路、大广场、大绿地、大园区，土地利用率很低。某些园区远超全国国家级开发区9.6平方公里、省级开发区6.3平方公里的平均水平，有的还圈占大量耕地。另一方面，目前我国开发区数量及经济效益在四区域中存在较大差距。东部地区开发区数量最多，约占全国的38%，综合地均税收也最高，达到734.58万元/公顷；东北地区开发区数量最少，约占全国的9．5%，综合地均税收最低，为325.73万元/公顷。

为适应新的形势和任务，鼓励各种园区的健康发展。2017年国务院《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）。明确总体要求、优化开发区形态和布局、加快开发区转型升级、全面深化开发区体制改革、完善开发区土地利用机制、完善开发区管理制度六个方面23条内容。适用于各类开发区管理的顶层设计。同时明确提出对土地等资源利用效率低、环保不达标、发展长期滞后的国家级经开区，予以警告、通报、限期整改、退出等处罚，逐步做到既有升级也有退出的动态管理。