宅基地“三权分置”改革理论与实践创新研究

欧阳玲

东莞市自然资源局 广东 东莞 523122

1 序言

新中国成立之后，我国农村关于宅基地建立的所有制度逐渐的发展形成。它的特点有：集体所有、一户一宅、固定面积、平均分配等。长期占有”宅基地“三权分置”改革从根本上说是对新的权利结构进行确权。不同于各地进行的房地一体的确权，安徽省旌德县首创全国第一本宅基地“三权分置”不动产权证书，明确体现“三权分置”特征。浙江象山、德清、瑞安等地也以不同的方式颁发了宅基地“三权分置”不动产权证书。发证方式的不同是由于暂无成文法对新的宅基地资格权作出规定，因而各地对改革的理解以及按照于法有据进行改革存在认识上的差异。

2 “三权分置”基础理论概述

2.1 宅基地“三权分置”的背景

2010年至2018年的中央一号文件从保障权利、完善管理、加强试点等不同侧面提及宅基地确权及改革问题，具有明确的产权改革导向。2015年进行“三块地”改革试点以来，试点地区结合自身实际进行了宅基地改革实践探索，部分地区将宅基地改革与农村其他工作相结合，主要运用行政推动的方式进行宅基地整理，制定了相应的管理制度，效果明显，但未能进一步实现通过宅基地改革建立有效率的农村土地要素市场的目标。浙江在加强宅基地管理的基础上，首次提出了宅基地“三权分置”，注重赋予集体和农民更完整的宅基地权利，通过还权赋能激发权利主体的活力，实现宅基地财产性权利。中央部署的宅基地“三权分置”改革就是从试点地区的具体做法中总结出来的，是对中央一直以来希望从产权角度进行宅基地改革的总思路的具体化的、可普遍推行的实施路径，为宅基地改革工作定下了总基调。

2.2 宅基地“三权分置”的概念

主要是“扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。根据这一改革内容，宅基地“三权分置”主要涉及产权的结构问题，产权的可分割、分离、转让形成不同的权利结构，不同的权利结构具有不同的效率水平。2016年我国已经开始实施农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，宅基地产权原本也就有所有权和使用权的区分，并分别属于集体和农户，因此权利的分割、分离以及产权结构不是什么新事物。

2.3 “三权分置”的意义

2.3.1 三权分置的应用，激活了大量我国农村闲置的土地资产，增加了乡村人民的收入

2007年我国颁布了关于宅基地的法律，农民的房屋资源也拥有了宅基地用益物权，但是只有占有、使用的权利，没有收益的权利，也没有对闲置宅基地进行出租的权利。农民对于闲置宅基地的使用权利也不能随便进行抵押。

以上规定的出发点主要是在从根本上保障农民的基本居住权，尤其是防止集体经济组织外的城镇人口到农村进行购地建房，从而改变了农村的房屋社会结构。在相关的规定否定了农村闲置宅基地的财产权利，非常的不公平，也一点不符合农村实际情况。实际上，在广大的周边沿海地区、城乡的闲置宅基地私下出租、转让的现象已经非常的普遍。实行闲置宅基地“三权分置”制度，在强化宅基地集体组织所有的基础上，允许了农户对闲置宅基地占有权的自愿、有偿进行转让，闲置宅基地的使用权被自愿、有偿进行流转和抵押，既可以显示出闲置宅基地的财产价值，激活了大量被忽略的农村土地资产，规范了闲置宅基地的流转行为，有效的增加了农民土地财产性的收入，又能有效的维护了集体组织成员的权利，防止了非集体组织成员侵占土地现象，保证了农村社会的稳定发展。

2.3.2 可优化农村土地资源配置，促进用地节约，推动农村发展

我国现如今的宅基地有着没有时间限制也没有资金支出的分配制度。第一，这样的制度导致农户产生多要、多占宅基地的想法。加剧了占地建房的违法行为的发生，宅基地的范围也在不知不觉的扩大。第二，大量的农民进入城市之后，农村的宅基地缺乏管制，出现了房屋闲置的状态。农村做不到进一步的更新房屋建设，从而导致新增的用地量不能满足人们的需求，加大了农村农民建房的困难。由于人口城镇化快速的发展。据统计显示，每年超过1000万的农民转移户口进入城市。但是很明显，我国的村庄用地每年还在持续的增加。以往在农村建房的违法用地占总违法用地的百分之八十。

2.3.3 明确我国闲置宅基地的产权关系，城乡进行协调发展

关于我国农村的闲置宅基地，农民有着无偿分配、无期占用的权利。这样的制度让闲置宅基地的权利边界相对比较的模糊、权能关系之间也非常的混乱。这就使宅基地的职能不被重视，集体组织没有对闲置宅基地的处置权。农户对宅基地的使用权变成了农户的私有权，有相当一部分农户出售了房屋的收益权，但是这种行为是不受法律保护的，也是违法行为。具有非常大的不确定性。一旦出现法律纠纷的问题，对出租人员和承租人员都没有法律的保障。

实行宅基地的“三权分置”制度，明确“三权分置”的权能边界和权能关系，起到了巩固宅基地集体所有的作用，维护了所有者、使用者和占有者等多方面的权益。不但增加了农户大量的经济收入，也达到了经济的预期目标，还促进了我国新农村进一步的建设。既保障了农户对宅基地的权利，又解决了农民进城之后的顾虑，有利于新型城镇化的发展。

2.3.4 推进宅基地的改革，增加了宅基地改革的效应

宅基地“三权分置”制度的实施，有利于我国农村宅基地制度试点的大力改革，消除了宅基地在我国社会主义集体经济组织中的制度问题，农户在最大的范围内流转宅基地，从而增加了农户的经济收益，激发了宅基地流转的活力。经济收入增加之后，农户的集体财力也会一起不断的增强。宅基地也开始在可控范围内进行流转，在充分利用了宅基地的价值后，就能够全面的去实施闲置宅基地的出租、转租策略，进一步的深化了我国农村闲置宅基地制度的改革工作。

3 我国宅基地的“三权分置”改革理论的探索

宅基地“三权分置”主要涉及产权的结构问题，产权的可分割、分离、转让形成不同的权利结构，不同的权利结构具有不同的效率水平。2016年之后，我国逐渐开始实施农村农户土地三权分置的政策。宅基地的产权本来就分为宅基地所有权和宅基地使用权，并分别属于集体和农户，因此权利的分割、分离以及产权结构不是什么新事物。这次改革的试点主要有以下几点：第一，合理的管理农村集体的建设用地，明确宅基地的农户使用权并颁发证书；第二，完善关于农村农民闲置的房源和闲置的土地政策；第三，探索农户宅基地的权利进行‘三权分置’制度，充分的落实宅基地集体的权利，从而最大范围内保障宅基地农户的权利，其中包括房屋财产权和农户的资格权，一定程度上放宽宅基地和农民房屋使用权的政策。

3.1 界定各项权利之间的关系

除了改变权利结构，明确权利的归属与内容之外，界定各项权利之间的关系也是改革工作需要面对的重大理论问题。

宅基地所有权、使用权、资格权组成较之前更为丰富的宅基地产权束，国家自身的改革，赋予农户宅基地的权利。在实现农民的利益权利的时候，也不能忽视集体组织的权利，改变包括宅基地在内的建设用地用途完全由国家严格控制的局面，让各类农村集体从名义上的所有权主体向实质上的所有权主体转变。宅基地集体所有权在三权之中处于基础地位，也是不能突破的改革底线，因此，农户的宅基地只有流转使用的权利，但是没有买卖的权利，一旦出现宅基地买卖的交易就意味着宅基地的所有权发生了变化。只有使用权能够被双方之间交易，改革允许了宅基地的使用权进行担保、抵押、转让等，赋予了农民宅基地财产性权利，提高了农民的经济效益，增加了农民对自家宅基地的利用率，因此，宅基地的使用权处于核心地位。资格权是推动使用权流转的新权利，处于关键地位，一方面将符合宅基地分配条件的集体成员资格以权利的形式明确，另一方面在资格权明确后，使用权的主体就不限于集体成员，而是可以由资格权主体进行市场化配置。三权之中，农户资格权只能由集体认定，不能转让，使用权能转让，但转让的形式和用途受到集体的监督和管理，资格权和使用权实现程度反过来又制约着集体所有权运用的界限，因此分置的各项权利之间形成相互影响、相互约束的关系，共同决定宅基地的价值和有效利用水平。

4 宅基地“三权分置”改革的实践创新

4.1 “三权分置”是对新的权利结构进行确权

发证方式的不同是由于暂无成文法对新的宅基地资格权作出规定，因而各地对改革的理解以及按照于法有据进行改革存在认识上的差异。不同于各地进行的房地一体的确权，安徽省旌德县首创全国第一本宅基地“三权分置”不动产权证书，明确体现“三权分置”特征。浙江象山、德清、瑞安等地也采取了不同的措施颁发了关于宅基地“三权分置”的证书。

4.2 放活农村宅基地的使用权，提高资产的利用效率

在实施乡村振兴战略的过程中，宅基地使用权会越来越活、发展空间会越来越大，但同时也需考虑效率与保障的平衡，这是下一点要提出的问题。前面指出宅基地“三权分置”的权利结构是灵活的，这里则是指出权利的实现形式是灵活的。宅基地的使用权分为两类：一是居住性需求，二是经营性需求。改革前存在的私下转让行为一般为满足居住性需求，这是盘活闲置资源的一条渠道，另一条更重要的渠道是满足经营性需求。经过理论和实践的发展，形成了4种权利实现形式，一是农户自己经营宅基地的权利，二是农户入股宅基地联合进行经营，三是农户将宅基地出租给第三方进行经营，四是农户将宅基地转让给集体经营，由集体统一流转给第三方经营。多样的实现形式主要用于餐饮、文旅等项目，事实上已突破了以往的宅基地的用途方面的限制。我国国务院常务委员会规定中显示，放开了宅基地建设生产的限制，可以对宅基地进行创办加工项目。

4.3 对宅基地的使用权放宽限制，对农民也需施行多元化的保障方式

在城镇规划范围内的农村与规划之外的农村，居住的保障形式会有所不同，在群众满意的基础上，各种形式都可以尝试。无论怎样改革，在集体所有基础上，履行集体组织对成员居住保障承诺、维护农村稳定的初衷不能变。首要的是确保资格权，在开发项目之前，集体需通过宅基地的退出、整理等方式，预留出与资格权相应的宅基地数量，也可以通过统规统建、高层公寓、货币化安置等方式实现成员资格权。

5.宅基地改革的具体对策

贯彻实施农村振兴的发展战略，拓展我国城镇化的建设空间、促进我国城市农村之间的发展，盘活农村闲置的宅基地这是目前的重点内容，引导进入城安家落户的农民有偿的去转让闲置宅基地的使用权。

5.1 确定权利，科学的进行规划

充分的调查农村的每一块建设用地情况，坚持尊重历史、方便操作、循序渐进、注重现实的原则,严格处理“一户多宅”的问题，对宅基地分阶段的进行处理。根据目前的农户宅基地的占有权利和使用权利作为基础，赋予农户闲置宅基地的资格权，在一定程度下合理的放活农户宅基地的使用权，开放对宅基地的转让、出租、抵押的权利，提高农民的经济效益。按照现如今宅基地的发展现状和发展需求来推进我国乡村振兴目标战略的实现、对于计划范围内需要保留的中心农村，制定农户集中居住的区域规划，加快乡村的基础设施建设，推动城乡共同的发展。

5.2 统筹城乡之间的差异，双向的进行流动

在我国农村振兴战略的实施的前期，对闲置宅基地进行改革主要是对城镇化房屋的建设，加快了房屋建筑城市化进程的开展，推动了大量的人口向城市镇子进行转移,加快了农村独有的各种资源向城镇进行流动，但是农村的发展振兴战略与现在的城镇化建设并不是互补得关系，而是双向发展的关系。不是任何地区的村庄宅基地都适宜开展乡村振兴的战略，城市的大部分居民也不愿意在城市居住的同时从事农业活动。政府应该鼓励大量的高技术人员和高素质人才返乡进行创业，带领广大的当地的乡亲们去发家致富。把乡情作为技术人员之间的核心，以饱满的热情去服务乡村的振兴事业，传播城市的先进文化思想，从而促进乡村的文明建设。

5.3 三权分置，有偿转让

加强农村闲置的宅基地的有偿使用管理制度，合理的安排农村闲置房屋的用途，努力的建设农村的基础事业和公益事业，促进农村的发展，落实宅基地的所有权、保证资格权、放活使用权，从而达到对闲置房屋的改革目标。

6 结语

宅基地“三权分置”改革是在试点地区改革经验基础上提出的，今后宅基地改革仍然鼓励各地创新，但需要在“三权分置”基础上，注重建立宅基地使用权要素市场，发挥各个权利主体的积极作用。改革的过程就是权利不断演变、界定得更清楚的过程，农户宅基地的“三权分置”政策只是一个开始，伴随着改革进一步的深化，每一项权利又会细分成由更多权利组成的权利束，更高效地提高农村宅基地利用水平。