政府采购制度的完善和发展

程嘉伟

摘要：财政资金的收支是政府日常运营的重要基础和活动。政府采购作为财政支出的重要形式，在政府的经济调控以及日常工作中发挥着至关重要的作用，政府采购的规范性、专业性直接影响着政府工作效率高低。本文回顾香港政府采购制度在香港的发展，并总结了内地政府采购制度面临的发展问题。在总结香港经验的基础上提出了对完善我国内地政府采购制度的路径选择建议。

关键词：香港经验 政府采购制度

在2003年《政府采购法》实施以来，我国越来越重视规范政府采购行为，内地地区也在不断探索、改革新的政府采购模式并于2015年颁布《政府采购法实施条例》，但是，上述法律法规的颁布与实施，并未完全解决我国政府采购制度存在的问题。香港地区依托“一国两制”的制度优势及优越的自身经济条件，其政府采购制度起步较早，体系更加完善。本文以香港地区为研究对象，剖析香港政府采购制度发展历程及现状，总结其先进经验，同时结合内地政府采购制度的现状及缺陷分析，为我国政府采购的合理化、规范化提出相应的路径选择建议。

一、香港地区政府采购制度概述

（一）发展历程

1979年香港加入关贸总协定，成为“政府采购协定”的缔约成员并加入《世界贸易组织政府采购协定》；1997年7月1日香港回归以后，依托“一国两制”制度，香港实行相对独立的政府采购制度。“从总体上看，目前香港特别行政区的政府采购制度，从原则精神、政策目标到具体安排，与《世界贸易组织政府采购协定》基本一致，为本地和外地供应商、服务承办商提供了一个公开、公平的竞争环境。”[1]

（二）发展现状

香港政府采购高等教育制度之所以得到迅速、高质量发展，离不开其机构体制的高效灵活。香港地区实行独立的政府采购政策，政府采购的主管机构是财政司，主要采用中央采购制度，由财政司所辖库务局之下的政府物流服务署代理，不涉及任何中介机构。同时，香港政府采购遵循向公众负责、合乎经济效益、公开公平竞争等原则，从而保证政府采购活动的顺利进行。[2]

（三）香港特区政府采购制度经验总结

1.专业化的人才队伍

在香港中央采购制度下，政府物料采购不涉及任何中介机构，这也意味着政府采购活动主要由公务人员参与管理，或由社会人员在公务员的把关之下有限参与。因此，打造专业化采购管理人才队伍显得尤为重要。

香港特区政府主要通过三个制度来实现：第一，实行统一的采购职业资格制度，将采购能力进行多个分级，人员晋升与相应专业资格、文凭挂钩；第二，采购官制度，不同层级的采购官员对于不同采购数额的权限不同，从而保证采购的效率与规范性；第三，完善的培训制度，为不同层级采购人员提供相应的专业知识培训，促进采购人员的素质提高，保证了专业化水平。[3]

2.国际化的法律法规体系

香港特区具有完善的、与国际对接的政府采购法律体系。首先，香港特区本身是“关贸总协定”缔约方，同时也加入《世界贸易组织政府采购协定》（Government Procurement Agreement），因此，香港特区的政府采购活动的所遵循的最高原则便是GPA的规定；其次，是《香港特区基本法》对采购资金的相关规范；再次，是根据基本法所制定的《公共财政条例》对公共财政管理进行规定；最后，是根据该条例制定的《物料供应及采购规例》，对采购活动进行细化规定。[4]同时，香港还根据GPA的规定设立有专门的投诉机构，负责独立处理政府采购中的投诉行为。[5]

二、我国内地政府采购制度简述

（一）发展历程及现状

我国于20世纪90年代末开始在北京、上海、重庆、等地区推行政府采购制度，从1996年初至1998年底，我国共有23个省（市、区）的373个地市（县）开展了政府采购工作。2003年1月1日，《中华人民共和国政府采购法》正式生效。[6]2015年颁布《中华人民共和国政府采购法实施条例》对我国的政府采购行为作出了进一步规范。

我国政府采购为政府主导社会参与模式，政府采购的功能体现政府的宏观政策，政府采购的管理者是政府及相关部门。各级人民政府的财政部门负责对政府采购进行监督管理，主要的政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购等。此外，政府采购遵循公开透明、公正、公平竞争和诚实信用的原则。

（二）现行制度缺陷分析

1.预算管理不力

依据《中华人民共和国政府采购法》第六条：“政府采购应当严格按照批准的预算执行。依照批准的预算进行政府采购是政府采购制度的基础”。[7]一方面，政府采购应明确纳入预算，同时政府采购活动必须严格按照事先规定的用途和核定的金额执行。另一方面，政府采购资金是国家财政预算资金，政府采购行为也必须要实行预算管理，与预算资金有机结合。然而，当前我国面临着随意采购、不能形成规模采购效益等问题，部分采购单位责任意识缺失，采购效果并不理想。政府采购预算往往缺乏计划、统筹，相对粗放。究其原因实是监督缺乏依据而导致的监管不力，对法律的执行力不强。

2.机构人事缺陷

目前我国采购专业人才存在缺口，政府采购队伍的专业性不强，因此往往不能做出正确的决策导致政府采购行为效率低下。我国的政府采购制度发展还在初期阶段，在地方的从事政府采购的工作人员往往缺乏相关采购知识与经验。政府采购对从业人员专业性要求极高，我国政府正缺少这样一支适应市场经济发展，高效、高质量完成采购计划的专业人才队伍，这一定程度上限制了《政府采購法》全面推行实施。

从采购监管机构来看，目前相关法律人才缺失也造成监管部门处于被动局面，制约着对于政府采购监管工作的深入进行。

3.问责体系缺失

虽然在《政府采购法》中相关法律法规阐述了采购过程中构成违法、犯罪的情况，然而对违法、犯罪行为的认定、处分、问责可执行力不强，缺少了具体实施的细则。对责任人的确定、违法行为的判定处分档次不一，难以划分，给不法分子以投机、侥幸之心，甚至逃避法律的处罚。根据现有相关规定，对于采购人、采购代理机构及其工作人员履职失误、错误决策、领导不力等情况的相应问责规定缺乏，故难以实施问责。由此可见政府采购问责体系亟待健全，相关的法律法规亟待完善。

三、对内地政府采购制度改革的启示

作为世贸组织成员，中国却至今没能成功加入《政府采购协定》。我国政府在相关方面也做出了诸多努力，但始终未能符合其要求。因此，除了一方面与欧美等WTO成员国就采购范围、采购内容等方面进行不断讨价还价之外，还应该结合自身制度上的缺陷，同时从香港的先进经验中获得启示，进一步完善我国的政府采购制度。主要应从以下三方面入手：

（一）完善预算管理，加强采购监督

首先，建立健全预算审核机制。各采购机构严格按照《政府采购法》规定，执行财政部门对于采购预算管理要求，制定政府采购计划。做好政府采购预算与执行的监管工作，加强对预算资金去向的跟踪考察，执行期间预算内的预算项目、预算金额不得随意调整更改，确保政府算资金落实到位。对于没有采购预算计划、采购不按照预算执行的应不予批准采购，并问责责任单位。

其次，推进“管采分离”。设立专门的预算监督管理机构，与采购部门相独立运行，同时设置直接采购部门，减少中间部门的设置，建立专门部门进行专业化、职能化采购，有利于政府采购行为向专业高效发展，采购行为更加面向市场，给予专业部门一定自主权，有利于政府进行宏观调控。

（二）加快人才培养，提高专业水平

香港特区政府采购制度的成功很大程度上依赖于一支专业化的人才团队，因此，加快采购专业的人才培养对我国政府采购未来发展至关重要。第一，让基层采购人员参加采购专业培训，并对全部门业务人员进行培训；第二，搭建采购实战平台，理论联系实践，积攒经验；第三，适当引入企业现代采购管理的理念，贯彻计划、组织、协调、控制管理理念。

（三）健全法律法规，对接国际标准

“健全完善的法律体系是一切购买流程规范的必要条件和法律保障。”[8]当前我国政府采购行为产生的突出问题是政府采购行为缺乏具体法律的约束、指导。现有的《政府采购法》、《合同法》、《招投标法》；财政部颁布的《集中采购机构监督考核管理办法》等已经无法满足社会需求，难以解决实际采购过程中出现的具体问题。这就需要建立健全大量的配套法规，尽快的解决法律滞后于社会发展问题。更为重要的是，要尽快对接GPA的相关规定，参照香港模式，设立专门的招投标投诉管理机制，完善问责体系，从而更好地扼制采购中的“寻租”行为，保证法律和制度的进一步推行。

四、结语

综上所述，距我国加入世贸组织已经16年，作为WTO框架体系重要成员的政府采购协议在我国却并没有得到如期的推行。我国政府采购领域的完善和合理化尚有很长的路要走。因此，就近选择香港政府的政府采购制度发展经验，适时适当进行本土化创新，结合我国当前的制度现状，从预算、效率、人才培养、问责、国际化等方面进行相应改革，从而推动我国政府采购制度的进一步完善和发展。

參考文献：

[1]麻志华.香港特区的政府采购制度[J].经济研究参考，2002，（78）：21-24+38.

[2]黄永康，李清源.香港特别行政区政府采购的管理体制[J].中国政府采购，2001，（01）：51-57.

[3]白积洋.香港特区政府采购制度的可取之处[J].中国政府采购，2016，（03）：66-69.

[4]王茜.政府采购中非招标采购方式的法律规制研究[D].成都：四川省社会科学院，2016.

[5]林宏.香港特别行政区政府的采购制度[J].中国政府采购，2002，（05）：42-45.

[6]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005：382-384.

[7]中华人民共和国政府采购法.第六条[S].2002-6-29.

[8]董杨，句华.政府购买公共服务质量保障问题研究[J].中国行政管理，2016，（05）：010.

（作者单位：湖北省武汉市第六中学）