改革“小纪委”，分设“前后台”

南方周末记者 谭畅

国家监委一年之变

“中纪委出面做国际追逃追赃是找不到对接方的，因为它是政党的监督机构，没法和别的国家负责法律的机关对接。”制度反腐学者李永忠表示，国家监委的优势就在于“出面名正言顺”。

监察法规定，各级人大常务委员会听取和审议本级监委的专项工作报告，组织执法检查。在秦前红的印象中，一年来全国只有个别地方做了先行尝试，大部分地方没有类似操作。

南方周末记者 谭畅

南方周末实习生 李馥含

2018年末，中华全国总工会副主席、农民工巨晓林拥有了一份新兼职——国家监察委员会特约监察员。

包括巨晓林在内，共有50人被国家监委聘为首届特约监察员。12月17日，他们从中纪委副书记、国家监委主任杨晓渡手中接过聘书，任期5年。

在推荐单位和中组部来找巨晓林谈话前，他对“特约监察员”的工作职责还有些疑惑。5年前，原监察部也曾聘请过特邀监察员，职责是对国家行政机关及其工作人员进行监督，还可以向监察部转递群众的检举、控告。

然而，对照2018年8月出台的《国家监察委员会特约监察员工作办法》，再听完杨晓渡在聘任仪式上的讲话，巨晓林明白，自己被赋予了一项与过去完全不同的使命：“我们不是帮国家监委监督别人，我们是被邀请去监督国家监委的。”

在2018年3月5日，国家监委呼之欲出时，杨晓渡曾在全国两会“部长通道”上表态：“（监委）只增加10%的人，大概要增加200%以上的工作对象。但我们认为，我们不是一个超级权力机构。”3月23日上午，在中纪委机关举行了一个简短揭牌仪式后，国家监察委员会正式成立。

转眼一年已过，改革成效如何？

一次一授权

一年间，赵东平有过三个全然不同的职务。

自从2002年进入最高检反贪总局，十几年来，赵东平参与办理过多起重大职务犯罪案件，是一名资深检察官。

2018年2月25日，农历正月初十，中纪委为包括赵东平在内的102名最高检反贪总局转隶干部举行了一个简单的欢迎仪式，然后举办了全员参与的深化国家监察体制改革专题培训班开班式暨转隶干部见面会。

从检察官变成监察官，“以前是执法，现在还有执纪，我还有很多新知识要学习。”2018年4月，赵东平以“中央纪委国家监委第九纪检监察室一处处长”的身份出现在《中国纪检监察报》的报道中。时隔半年，再次出现在《中国纪检监察报》上时，赵东平的职务已是“中央纪委国家监委第十四审查调查室副主任”。

从第九纪检监察室到第十四审查调查室，赵东平所在科室调整背后，是中央纪委国家监委一次“低调”的内设机构改革。

2019年1月，中央纪委国家监委网站公布了最新的组织机构图，其内设职能部门由原本的27个增加到31个，达到史上最大规模。部门名称也发生了变化，原来的第一至第十二纪检监察室，被调整为第一至第十一监督检查室、第十二至第十六审查调查室。

随着名称的变化，内设机构的职能也发生了根本性变化。

制度反腐学者、中国纪检监察学院原副院长李永忠告诉南方周末记者，改革前，12个纪检监察室就像“小纪委”，既管日常监督，又管执纪审查，“从‘红脸出汗批评你，到作出党纪政纪处分，再到移送司法机关，都是我管，那么对就对到底，错就错到头。另外，我本来就日常联系你的单位，现在又办你的案子，容易被围猎。”

经过改革，日常监督和查办案件实现了“前后台”分设。北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水向南方周末记者介绍了具体的做法，11个监督检查室按联系的部门和区域划分，负责联系单位的日常监督，不具体查办案件。5个审查调查室不固定联系某一地区或者部门，而是负责对违纪违法行为进行初步核实和审查调查，实行一次一授权，由案件监督管理室统一调度。

“改革的逻辑是实现纪检监察权力运行时的内部制约。”庄德水说，目前地市级以上的纪委监委内部都已分设。“县级以下因为人数少，没分这么清楚。”

曾有地方纪委监委人士向媒体反映，改革前受到“以办大案要案论英雄”的政绩观影响，大部分地方纪委的人力物力其实都投入到执纪审查上，日常监督面临“力量不足不专不强”的局面。

随着“小纪委”被改革，局面得到了扭转。《中国纪检监察报》发文称，分设后，监督检查部门工作重点在于加强监督，致力于遏增量，更侧重治本；审查调查部门深挖细查重大腐败案件，致力于减存量，更侧重治标。

“政务处分” 取代“政纪处分”

赵东平的“老领导”，最高检原副检察长兼反贪总局局长卢希，在转隶干部中级别最高。2018年3月23日揭牌仪式后，卢希以国家监委委员身份进行宪法宣誓。

当天进行宪法宣誓的有5位国家监委副主任和10位国家监委委员，杨晓渡监誓。对照名单可见，这届国家监委主任、副主任，都由中纪委副书记担任。10名国家监委委员中，9人就职时为中纪委常委，只有卢希为中纪委委员，就职十个月后也当选中纪委常委。

领导干部交叉任职，是中央纪委与国家监委合署办公的具体体现。根据纪委监委合署办公体制，监委委务会也与纪委常委会议合并召开，一般不单独召开。

合署后，从检察院转隶的干部要学执纪，而“老纪检”则要从头开始学执法——既管违纪，又管违法。更大的变化是，问题线索移交到审查调查室后，违纪、违法和犯罪调查将同步启动、同时进行，实践中称之为“一竿子插到底”的办案方法。

根据审查调查结论，监委将对违法的公职人员作出政务处分——这是监察法实施后的一个新变化，以前常见于纪委通报中的“政纪处分”，并不是一个严格的法律概念。

实际上，在监察法正式通过前的2018年2月，中纪委通报查处违反中央八项规定精神问题时，已首次用“政务处分”取代“政纪处分”。

不过，武汉大学法学院教授江国华认为，监察法对于政务处分规定得还不够，政务处分的适用范围、处分依据、执行程序、救济途径等重要内容还未能涉及。

“（当时）在改革已经推开的背景之下，为解决监察工作无法可依的局面，立法机关只能按照‘急法先立的原则，先修宪，然后制定监察法。但从立法技术来看，监察法规定过于原则，难以为监察权的运行提供充分的规则供给。”江国华告诉南方周末记者，中央纪委国家监委虽出台了《公职人员政务处分暂行规定》等文件，但仍需以法律形式对政务处分作出全面系统的规定。

江国华的这一想法，或许不久就能实现。2018年9月，全国人大常委会公布了立法规划，由国家监委牵头制定的政务处分法被列入第一类项目，这类是条件比较成熟、拟在任期内提请审议的草案。

“他们还是 担心办案办错”

十三届全国人大常委会立法规划中，国家监委牵头制定的另一部法律也榜上有名——监察官法名列第二类项目，这类是需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。

国家监察体制改革，最受关注的举措是赋予监委对职务犯罪行为进行调查的权限和措施。监察法规定，监委依法收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用，对操作过程的要求，与刑事审判关于证据的要求和标准一致。

“这对监委的调查工作提出了很高的要求。”中央纪委国家监委法规室主任马森述曾在《中国纪检监察杂志》上撰文，特别强调证据合法性的问题。

2018年，武汉大学法学院教授秦前红给各地纪委监委讲课时，发现学员们最关心监察权如何合法行使，如何与刑事审判的要求进行衔接，“他们还是担心办案办错，或者办案引起社会舆论反弹，这可能是监委目前面临最现实的问题”。

有法律界人士建议，应把通过国家统一法律职业资格考试作为监察官任职条件，并在监察官法中加以明确，以此提高监察官群体的法治素养。

“监察官法现在还没有进展到请专家学者去讨论，还看不到初稿，但方向肯定是要对（监察官）增量部分提高门槛。”秦前红猜测，即便不要求通过“法考”，也会建立一种单独的考试制度来“筛选”监察官。

庄德水则表示，不能把监察官理解为法律工作者，“通过培训让他们懂基本法律知识就可以了。为什么不能有一些监察官是懂财务的，通过会计资格考试呢？”他认为监察官来源应该多元化，“这样才能使办案力量更强”。

但是，“在现阶段，可以看出监委非常注重提高反腐的法治化水平，至少把它看得和加强反腐效率同等重要。”一位国家监委特约监察员提醒南方周末记者，要留意国家监委对外释放的反腐细节。

2018年底，在国家博物馆举行的“伟大的变革——庆祝改革开放40周年大型展览”上，4份盖有国家监委公章的文件被作为展品陈列。它们是国家监委对贵州省原副省长王晓光涉嫌职务违法犯罪案作出的几份文书，分别是《立案决定书》《留置决定书》，以及分别发给贵州省委和王晓光家属的两份《留置通知书》。

“王晓光案”，也被称为国家监委成立后的“留置第一案”。他于2018年4月1日落马，距国家监委正式揭牌仅仅十天。4份文件发出时间均为4月1日，当晚11点，中央纪委国家监委网站公开发布了王晓光落马的消息。

“程序完全符合监察法的规定，与原来纪委采取的‘两规相比，在人权保障等方面也有进步。”上述国家监委特约监察员表示。

从幕后走到台前

2018年8月23日，成立5个月的国家监委，联合最高法、最高检、公安部、外交部等五部门联合发布《关于敦促职务犯罪案件境外在逃人员投案自首的公告》。

此后四个多月时间里，包括“百名红通人员”蒋雷、王清伟在内，165名外逃人员主动投案。

“这次公告，第一个署名单位就是国家监委。以往我们在‘天网行动‘猎狐行动中也颁布过类似的公告，但署名的就没有监察机关，也没有中纪委。”G20反腐败追逃追赃研究中心主任黄风告诉南方周末记者，过去的追逃追赃国际合作中，中纪委一直居于幕后起组织协调作用，现在终于以国家监委的身份走到台前。

“中纪委出面做国际追逃追赃是找不到对接方的，因为它是政党的监督机构，没法和别的国家负责法律的机关对接。”李永忠也表示，国家监委的优势就在于“出面名正言顺”。

关于监委的定位，存在两种表述，一种是“政治机关”，另一种是“根据宪法、监察法独立行使职权的反腐败专门机构”。在国际交流时，黄风一定选择后者。

“国际法（引渡制度）有政治犯罪例外原则，如果对外说国家监委是政治机关，就没人和它开展合作了。”黄风说，这也是中纪委过去不能直接和外国开展国际刑事司法合作的原因——它的法律地位比较模糊。

现在，国家监委的法律地位明确，开展反腐败国际合作是其法定职权。2018年10月，外逃13年的浙江省新昌县原常务副县长姚锦旗，在国际刑警组织对其发布“红色通缉令”后，被保加利亚警方抓获。据中央追逃办有关工作人员介绍，中方以国家监委名义提出引渡请求，得到了保方的支持。该案被称为“国家监委引渡第一案”。

中央纪委国家监委网站通报称，2018年共从110多个国家和地区追回外逃人员1335人，追回赃款35.41亿元人民币，分别比2017年增长3%和261%。

在国家监委内部，承担反腐败对外合作事宜的是国际合作局。黄风和国际合作局工作人员经常有工作接触，在他的印象中，这支队伍“比较年轻，专业性比较强，而且有一种百折不挠的精神”。

“但比较年轻就意味着比较新，还需要在各方面丰富经验和实践。”黄风说，和以前开展国际合作的司法机关相比，国家监委成立后更多向外国提出合作请求，而根据外国的请求向外国提供协助方面还需要弥补。“要建立双向机制，这样（国家监委）在反腐败国际合作中扮演的角色会更加全面，也有利于赢得外国主管机关的信任。”

谁来监督监委？

2019年刚开年，作为“国家监委特约监察员”，巨晓林全年的工作计划已经排好。国家监委给他发了一份表格，各种活动安排一直列到了年底，有的培训需要50名特约监察员都参加，也有的活动一次只邀请两三人——“具体内容是严格对外保密的。”巨晓林说，他先自愿报名确定参加部分活动，国家监委再根据整体报名情况做出调整。

“国家监察委聘请第一届特约监察员，体现了纪检监察机关自觉接受外部监督的诚意，是加强外部监督的重要举措。”中国人民大学法学院教授张翔也是特约监察员，十九届中央纪委三次全会开完后，中央纪委国家监委请学者们写一些解读文章。张翔看会上十分强调“自我监督”，于是定下了文章的主题，谈谁来监督监委，发表在《中国纪检监察》杂志上。

翻阅过去一年的《中国纪检监察》杂志，时常有类似主题的文章刊发，其中不少出自纪检监察系统内部。“监委确实非常注意这个问题，不希望给外界留下权力行使不受监督的印象。近年的实践中，可以明显看到它在不断强化自我监督。”一位长期关注监察体制改革的研究者评价。

监察法规定，各级人大常务委员会听取和审议本级监委的专项工作报告，组织执法检查。在秦前红的印象中，一年来全国只有个别地方做了先行尝试，大部分地方没有类似操作。

“从人大常委会的角度来讲，它也处于一个被动状态。监委作专项报告，到底怎么操作？谁主动？监委要报告哪些内容？报告完还像不像以前一样去搞表决？如果表决，万一不通过怎么处理？这些都是不清楚的。”秦前红说，现在地方上有些为难，觉得没有先例可循，“全国人大常委会应该去推动这项工作，如果它做了，地方的人大常委会也会跟着动起来”。

据新华社2018年9月报道，作为监察体制改革的三个试点地区之一，山西省人大常委会在全国率先听取了省监委专项工作报告，形成了于法有据、调查深入、审议充分、程序完善的审议监委专项报告办法。

北京也是试点地区。北京市人大常委会法治建设顾问姜明安告诉南方周末记者，北京市监委向北京市人大常委会主任、副主任做过汇报。“范围小多了，常委会委员有几十人，主任、副主任只有几个人。”

姜明安在2019年2月22日的顾问全体会议上建议，今年应让北京市监委向北京市人大常委会作一次专项报告，“还可以和专题询问结合起来，让人大来提些问题，了解监委到底运行得怎么样”。

2019年，姜明安更希望看到国家监委接受全国人大监督，“去年国家监委刚成立，事情很多，没作报告可以理解，今年该向全国人大常委会作报告了”。