人民调解在城市管理中的风险防范研究

上海市浦东新区司法局课题组

近年来，随着上海市浦东新区努力推进“二次创业”和自贸试验区、“五个中心”建设，不同区域、行业、群体的利益诉求不断分化，传统矛盾纠纷高发频发，专业性、行业性矛盾纠纷也呈急速攀升之势。为积极适应浦东经济社会发展新形势以及日益增长和复杂的解纷需求，本文对人民调解在城市管理中的风险防范进行研究，以期加强预防和化解社会矛盾机制建设，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。

一、浦东城市管理中的社会风险态势

当前，浦东的矛盾纠纷主要呈现如下特点：一是传统矛盾纠纷与新型矛盾纠纷并存。婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、债务纠纷等传统矛盾纠纷占绝大部分，医疗、交通、金融、知识产权等专业性纠纷急速攀升，其中较多属于复合纠纷，涉及多个部门。二是思想观念变动加剧解纷困难。人们的法治观念和权利保护意识不断增强，尤其对与自身有着密切联系的利益更加注重，客观上加剧了纠纷化解的困难性、复杂性。三是矛盾纠纷化解的专业性要求更高。矛盾纠纷化解所适用的社会规范、内容及方式已经发生了显著变化，传统习惯与村规民约逐步让位于法律规范、专业知识，这也对人民调解员队伍的专业化、职业化发展以及调解方式的多样化提出了更高要求。

当前浦东在城市管理中主要面临如下三类矛盾纠纷：

1、重大工程、重要项目和重点整治引起的矛盾纠纷。这类工程与项目的开展必然涉及土地征用、房屋拆迁、旧里改造、环境治理等，势必触动群众的直接利益，容易引起群众与施工单位乃至行政部门的纠纷与冲突。

2、老旧小区物业管理与服务引发的矛盾纠纷。浦东社区类型多样，住房性质复杂，如动迁房、商品房、租赁房、保障性住房等，给物业管理与服务提出了极大挑战。业主之间、业主与物业公司之间、居委会与物业公司之间经常产生矛盾。

3、营商环境优化中的新型涉金融类矛盾纠纷。主要有三类：一是证券类矛盾纠纷。主要表现为证券交易合同纠纷、证券投资咨询纠纷、证券发行纠纷、融资融券交易纠纷、交易结算资金纠纷及其它业务纠纷等6类，其中前三类纠纷较多。证券类纠纷呈现出涉及领域广、涉及机构多、纠纷相互交叉等特点。二是金融类纠纷。主要涉及消费者个人与金融机构之间的矛盾纠纷，一方面是银行类纠纷，包括信用卡纠纷、理财类纠纷、储蓄类纠纷、贷款类纠纷以及服务类纠纷，另一方面是非银行类纠纷，尤其是微信、支付宝等支付第三方与金融消费者之间的矛盾纠纷。三是商事类纠纷。在民商事领域，还存在买卖合同、加工承揽合同、代理合同、民间借贷、涉外商事等众多纠纷。

二、人民调解在浦东城市管理中的风险防范作用

人民调解的风险防范，实质是政府、社会等力量对城市运行中存在的并可能引起社会冲突、社会混乱乃至造成一定社会损失、社会危机的社会矛盾、纠纷、危险等因素进行管理、控制、疏导和化解的过程，以防止其造成更大的社会损害。主要包括显功能和潜功能两个维度。

（一）人民调解在城市管理中的显功能

显功能是社会系统参与者所能预料和认识的直接后果。主要表现在如下三方面：一是提供法律服务，预防矛盾发生。面对环境综合整治中的矛盾纠纷，浦东的民非调解工作室适时开展法律咨询、法律宣传活动，并积极引导律师作为第三方参与矛盾化解工作。专业人民调解中心积极向来访居民进行普法宣传，引导居民提高法律意识，采取合法的维权途径，促进矛盾纠纷的有效解决。二是搭建沟通桥梁，安抚民众情绪。人民调解以第三方的身份参与到矛盾纠纷化解中，为矛盾双方提供了沟通的平台和渠道。浦东部分地铁在早期的施工和运营中与沿线相关居民的矛盾纠纷突出，当地人民调解委员会一方面积极安抚居村民情绪，及时降低了社会风险，另一方面作为沟通桥梁，及时传达矛盾双方当事人的利益诉求，预防了矛盾纠纷的激化，促进矛盾纠纷得以和平解决。三是整合资源，将矛盾纠纷第一时间化解在基层。2017年春节前夕，浦东某街道社区居民因房屋漏水向物业公司报修，维修工前来修理时因管道老化一碰即碎，造成管道破裂，渗水波及整栋楼层，部分业主室内装修遭到破坏，产生了严重损失。诸业主集体对物业服务产生不满，双方矛盾激化。社区老娘舅调解工作室及时协调物业、居委会、业委会、房办等力量，第一时间将矛盾纠纷化解在基层。

（二）人民调解在城市管理中的潜功能

潜功能是社会系统参与者没有预料或还未直接显现的客观后果。表现在如下三方面：一是推动社区治理，激发社会活力。浦东专调中心物调委提前介入业委会的日常工作、参与业主大会成立、业委会换届改选、物业公司解聘和选聘，也为居委会、业委会相关工作人员就住宅小区综合管理中常用法律法规等相关问题进行业务培训，提升了居委会管理专业化水平和居民自治能力。各街镇的人民调解委员会及人民调解工作室，充分发挥司法行政系统离退休人员和律师的专业优势，激发了社会活力。二是减缓社会矛盾，营造良好营商环境。浦东成立了“金调”“银调”等金融纠纷的第三方调解组织，作为“减压阀”，有助于缓解金融消费者和金融机构之间的紧张关系，营造和谐稳定的金融环境，也有助于监管部门从具体的纠纷调解事务中解脱出来，专注于政策的制定或其他事项以营造良好的营商环境。三是保护知识产权，推进科创中心建设。面对日益增多的知识产权纠纷，浦东逐渐形成了“1+3+2”的调解工作格局，即1家调委会（浦东新区知识产权纠纷人民调解委员会）、3家委托机构调解工作室（浦东新区知识产权协会、浦东新区商业联合会、浦东新区计算机协会）、2家特殊行业调解工作室（新国际博览中心展会行业、科技馆地铁商圈小商品行业），对推进上海的知识产权保护及科创中心建设提供了重要的基础保障。

三、人民调解在城市风险化解中的问题

总体上看，浦东新区的人民调解在城市管理中起到了重要作用。但也面临较为明显的体制、机制障碍，影响了人民调解在风险防范中的作用发挥，使人民调解的服务供给与人民群众的调解需求之间存在一定的差距，也与浦东经济社会发展的新形势、新要求不符。

（一）面对专业边界的扩展性，人民调解存在一定的公益化困境

当前，浦东人民调解逐渐形成了“区—街镇—居村”三级调解网络。其中，区层面主要包括在区司法局指导下的区人民调解协会、区专业人民调解中心；街镇层面则包括司法所指导下的街镇调委会、民非调解组织；居村层面则是各居村调委会。同时，还有众多涉及各领域的专业性、行业性调解组织。三级调解网络构成了城市管理中矛盾纠纷化解的主要力量，但也存在问题需要完善。随着社会对人民调解工作质量水平要求的不断提高，人民调解存在一定的公益化困境。按照相关法律规定，人民调解委员会调解纠纷不收取任何费用。面对矛盾纠纷频发且日益复杂化，人民调解在发挥巨大作用的同时普遍感到“心有余而力不足”，面临人、财、物等多方面约束。

（二）面对社会风险的发展性，人民调解的工作链条尚不健全

在面对当前浦东基层管理中的三类主要矛盾纠纷时，人民调解有效发挥了服务区委区政府中心工作、服务群众“急难愁”等最直接最关心的现实问题的显著作用，但贯穿事前、事中、事后的工作链条尚不健全。即在纠纷产生后，人民调解能快速介入，动员相关力量，整合资源，及时展开矛盾纠纷化解工作，并高效地化解众多矛盾纠纷，但在矛盾纠纷产生之前的预警、研判、分析以及矛盾纠纷化解之后的跟踪、回访、评估、疏导等方面，人民调解的作用发挥还存在一定的不足。而大多数矛盾纠纷的发展、变化存在一定的规律性和流程性，前一阶段的风险因素可能会随着事件的发展向下传导，从而在下一阶段诱发风险，造成矛盾纠纷的爆发。

（三）面对矛盾纠纷的复杂性，人民调解员的专业化困境日益凸显

随着新型矛盾纠纷、专业性行业性矛盾纠纷的大量出现，传统意义上的人民调解员在知识、能力等方面难以胜任。人民调解工作越来越需要具有法学、心理学、经济学、管理学等知识的专业人才。当然，除了专业知识之外，人民调解员还需要具备丰富的社会阅历、较高的社会威望、较好的心理素质等。当前，民非调解组织的带头人往往具有独特的人格魅力和社会权威，因而在调解工作中有较大的优势，但也面临年龄普遍偏大、人才梯队不合理、后备人才不足等现实问题。虽然有部分年轻人逐渐加入到专调中心、民非调解工作室中去，但调解员的薪酬待遇层次不齐，职业发展前景不明朗，造成调解员队伍的流动性较大。同时，街镇、居村等基层调解组织成员不仅集调解、信访、综治等多重职责于一身，也经常面临转岗、调岗问题，影响了基层人民调解员队伍的稳定性和专业化，限制了人民调解在风险防范中的作用发挥。

（四）面对风险治理的协同性，人民调解的联动机制有待加强

当前社会矛盾纠纷呈现出复杂化、多元化趋势，这使得矛盾纠纷的化解不能仅靠一个部门解决。尤其是在面对劳动、物业、动拆迁等领域的矛盾纠纷时，传统的人民调解存在明显的局限性，往往需要政府、社会等多个部门的相互配合才能化解。同时，浦东以“三不”（一般矛盾不出村居、疑难矛盾不出街镇、矛盾不上交）工作为平台已初步建立了人民调解、行政调解和司法调解相协同的工作体系，但在很多领域，尤其是矛盾纠纷化解的条块协同方面还没有建立起有效的沟通、协调、联动机制，没有真正形成联动格局。而且，各街镇人民调解力量的发展并不均衡，有的街镇成立了独立的民非调解组织，并形成了各自在家庭析产、物业纠纷、劳动争议等领域的独特优势。有的街镇虽未成立独立的民非调解组织，但依靠传统人民调解力量，或购买其他街镇民非调解组织、专业人民调解中心的服务，也较好地满足了解纷需求。

四、促进人民调解风险防范作用更好发挥的对策建议

当前，浦东正处于经济社会转型发展的关键时期，人民调解工作面临着新形势、新挑战，需要从体制、机制入手，促进人民调解在城市矛盾纠纷化解中发挥更加重要的作用，提升人民调解工作的能级。

（一）依托三级调解网络，完善纠纷化解“分类分级”处置

在矛盾纠纷化解中，使“区—街镇—居村”三级调解网络分别承担不同的职责，实现功能互补。一是加强居村调委会。居村调委会主要负责婚姻家庭、邻里纠纷、社区纠纷等传统性、一般性矛盾，其化解的矛盾纠纷数量占到总数的绝大部分，对基层社会治理和社会稳定起到重要作用。二是促进民非调解工作室的特色化和品牌化。培育领军人才，完善人才梯队，做优做强民非调解工作室，推进民非调解工作室的专业化、品牌化，使之主要负责街镇层面的重大、疑难、复杂和跨地区、跨单位民间纠纷的化解。三是深化专业性、行业性调解力量发展。将专调中心定位为枢纽型平台和孵化基地，发挥其在资源整合、人才集聚、专业引领、组织培育等方面的独特优势，把专调中心打造成各类疑难杂症的专门解决平台和更多专业调解组织的孵化基地。同时，加强三级调解网络的沟通联系，完善纠纷的分类分流、转移衔接机制，提升疑难复杂矛盾纠纷的分析研判能力，提高城市管理的精细化水平。

（二）强化风险管理，形成人民调解参与风险化解的有效闭环

风险管理一般包括风险识别、风险度量、风险评级及报告、风险控制和管理等阶段。因此，在社会风险化解中，人民调解的作用也要逐步拓展到事前、事中和事后各个阶段，使之在矛盾纠纷的不同发展阶段均能发挥有效作用。在前期，人民调解的作用主要体现在法治宣传、政策引导、需求调查等方面，也可针对排查出来的风险隐患，建立风险地图或风险档案，将其纳入风险管理流程。在中期，人民调解的作用主要体现在整合各方力量，对矛盾纠纷进行引导、缓和、化解和平息等，尽量将矛盾纠纷的影响控制在有限范围内。在后期，人民调解的作用还要体现在对矛盾纠纷的后续发展进行跟踪、回访、评估等方面，以研判矛盾纠纷的化解效果与发展趋势，从而形成人民调解参与风险治理的有效闭环。从过程上看，即打通风险治理中的预警—响应—联动—阻断—反馈等各环节，进一步强化人民调解在矛盾纠纷的源头治理、过程控制与应急管理等方面的作用发挥。

（三）整合队伍，提高风险治理的专业化和社会化水平

主要包括人民调解员、居村法律顾问和新乡贤。首先，深化区人民调解协会对全区人民调解员的统一管理。包括人民调解员的招募，将其派遣至街镇调委会开展调解工作，并负责人民调解员的专业培训、业务指导、日常管理和绩效考核等，促进人民调解员队伍的专业化、职业化发展。其次，充分利用居村法律顾问的专业优势，发挥其在法律咨询、法律宣传、矛盾纠纷化解、决策咨询等方面的作用，引导民众通过合法途径表达自身的利益诉求，从源头上降低行政决策可能导致的风险。再次，培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，积极引导发挥新乡贤在矛盾纠纷化解和基层治理中的积极作用。新乡贤一般是心系乡土、具有公益心的社会贤达，包括基层的经济能人、社会名流和文化名人等，他们对基层情况熟悉，且具有强大的影响力。从而，在矛盾纠纷化解中形成以专业化的人民调解员为主、居村法律顾问为辅、新乡贤为补充的整合性力量。

（四）完善保障机制，提升人民调解在纠纷化解中的作用

一是加强部门联动。推进人民调解与司法调解、行政调解的有效对接，加强各职能部门联动，运用“三不”工作平台，将辖区内的司法、公安、信访、规土、工会、共青团、妇联等部门的调解资源有机整合起来，建立联动联调机制，实现社会矛盾纠纷化解的协同治理。二是提供差异化的政策支持。对基础性、民生类矛盾纠纷调解由政府购买服务，由专调中心或其他调解组织来化解。对市场化程度较高、行业性较强的金融、商事等领域的矛盾纠纷化解，主要由社会购买服务为主，政府可根据实际需要给予一定的保障。从而，建立以政府购买服务为基础、专行业购买服务为拓展、社会捐赠为补充的多元化资金来源渠道。三是加强对人民调解工作的宣传力度。充分利用新媒体技术，广泛宣传人民调解政策法规、调解员先进事迹、调解典型案例等，使更多人知晓、理解和认同人民调解的贡献，进而让人民调解能够在矛盾纠纷化解中发挥更大的作用。