论当前中国法治政府的新内涵

郎心昊

【摘 要】法治政府建设是改革开放以来中国发展孜孜追求的重要一环，法治政府的概念在过去的几十年里经历了漫长的发展过程，其内涵也在不断地丰富发展中。《中共中央关于全面推进依法治国若凡重大问题的决定》在党的十八届四中全会上获得通过，由此中国对依法治国作出了“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的新要求。与此同时，在2020年中国基本建成法治政府的目标也要求我们对当前中国法治政府的新内涵作出更多的讨论和理解。

【关键词】法治政府；行政行为；文化传统；公共服务

2015年12月，中共中央以及国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，该纲要是针对中国实现2020年基本建成法治政府的目标，针对当前中国法治政府建设的实际，提出了我国法治政府建设的总体要求和主要任务。其实从改革开放以来，我国法治政府的内涵就不断随着时代变更发生变化。最开始，我国政府与法治的关系表现在政府行政系统承担行政法律法规的创制与实施。1978年，我国正式提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字依法治国方针。由此，我国法治政府便着重强调政府行政在行使职权和履行职责时应受到行为规范的约束。但在这一阶段，我们更多地提到的是“法制”，直到1999年，建设“法治”国家才在宪法第十三条修正案中被首次提出，政府行政系统与法治的关系也越来越清晰。《中共中央关于全国推进依法治国若干重大问题的决定》的提出，赋予了法治政府新的内涵，即法治政府就是依法行政的政府。结合《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，笔者将从政府与经济改革、政府与社会系统关系、政府管制与文化传统、服务型政府建设等几个方面论述当前中国法治政府的新内涵。

一、经济改革下政府管制

自我国1978年确立改革开放以来，到2001年中国正式加入世界贸易组织，再到如今“一带一路”倡议，中国突破了原来计划经济时期的发展桎梏，并在经济方面取得了举世瞩目的成绩。在过去的三十余年中，我国经济总量从世界第十，跃居第二；从低收入经济体，进入到了中高收入经济体的行列；综合国力增强，国际地位提高……我国的经济社会发展之所以能取得这样的成绩，靠的就是改革。但我们要看到，确立以市场为主导的经济虽然使我国取得了不错的成绩，也带来了一定的问题。比如目前我国经济市场混乱、监管不力、深化改革进程不乐观、市场化改革存在诸多困扰等。

党的十八届三中全会已经对全面深化改革作出了战略部署，其中经济体制的改革是重点，而处理好政府和市场的关系则是经济改革的核心问题。也就是说既要使市场在资源配置中起决定性作用，又要充分发挥好政府的作用。

（一）构建开放型经济新体制

1.建立市场配置资源新机制

在物质尚未充分满足的当今时代，资源配置还是主要依靠市场来调节。因为市场是一只无形的手，通过市场现实情况有利于我们更准确地了解供需和发展方向。在改革开放的背景下，我们不应只看国内市场，而是要使国内和国际市场深度融合，促进国际国内要素之间自由有序地流动，建立更加公平开放竞争有序的现代市场经济体系。

2.形成经济运行管理新模式

过去我们发展经济是摸着石头过河，在管理上自然也就不够规范。要想在新形势下取得进一步的发展，就要求我们必须适应国际大潮流，按照國际化和法治化的要求，在我国营造出良好的法制环境，坚持依法管理开放型经济，建立起和国际标准相适应的管理模式。为此我们必须做到政府所作出的管理行为必须有系统的法律规范参考，使政府管理必须纳入严格的法治化轨道上来。经济行为要坚持市场化，坚决反对政企不分、政府过分管控经济的行为。给经济行为最大程度自由的同时，要建立健全企业履行主体责任，让企业对自己的行为承担责任。政府不干涉经济行为但可以依法对经济行为进行监督，并且要进一步给社会公众以广泛参与对经济行为监督的途径，确保我们的经济发展朝着良好方向发展。

3.形成全方位开放新格局

在改革开放初期，我国东南沿海是主要开放地区。东部开放带来了大发展的成果，未来我们要更加坚持全方位的自主开放和对等开放，拓展开放型经济发展新空间。在继续坚持东部率先开放、西部大开发、东北振兴、中部崛起的区域化总体发展战略基础上，要重点实施“一带一路”战略和京津冀协同发展战略和长江经济带战略，以此来推动我国东西部的双向开放，缩小地区发展差距，更好地利用我国各区域的优势，形成共同发展进步的全方位开放新格局。

4.形成国际合作竞争新优势

我国在发展过程中长期处于劣势地位，主要原因就是我们的发展缺乏创新，大部分依靠简单劳动力，缺乏尖端技术。要使我国在未来的国际发展中具有更好的前景，必须在巩固和拓展传统优势的基础上，加快培育竞争新优势。在新形势下要更加注重科技创新，将质量效益视为竞争的核心，市场环境竞争有序、政务环境透明高效、法治环境公平正义，全面提升中国在全球合作中的地位。

（二）经济改革的同时要加快转变政府职能

经济要发展，就必须将应属于市场的放手交给市场。经济改革离不开政府的指导和调控，但政府却不能过多地干预市场。所以经济改革不仅仅要狠抓经济这一块，还要加快转变政府职能，坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，简政放权、放管结合、优化服务。只有政府职能切实转变，经济改革才能大刀阔斧地向更好的方向发展。

1.转变政府职能要深化行政审批制度改革

以前我们的政府管得太多太冗杂，对很多无须审批的事项要求过于复杂，大大降低了效率，影响了经济改革的进程。今后我们要全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项。

对于生产经营活动方面的许可，要最大限度地减少，给生产经营活动一定的自由空间。对于投资项目的审批、核准的范围，要最大限度地缩小，让投资活动的辐射范围更加广泛。对于各类机构及其活动的认定，要最大幅度的减少，由此才能提高大众创业的主动性和创造性。

2.政府要完善宏观调控职能

市场是看不见的手，政府的宏观调控就是看得见的手，政府要配合才能使经济改革更加规范化。为此，政府应当健全发展规划、财政税收、投资管理以及金融等方面的法律制度，加强发展战略、政策以及标准的制定与实施。

开放型经济应当由市场决定价格。加快转变政府职能应当更加完善由市场决定价格的机制，全面开放竞争性领域商品的价格。政府定价的种类要缩减，对于需要政府定价的种类和项目，要制定并以公示的形式公开定价目录清单。

3.政府要加强市场监管

市场开放后，难免会出现鱼目混珠、鱼龙混杂的乱象。作为行政主体，政府更要在开放型经济形势下加强市场监管，认真清理妨碍市场统一和公平竞争的规定和做法。对于行业垄断、地区封锁、部门保护等不公平的做法，要坚决破除。

随着互联网和智能手机的广泛使用，当前电子商务在监管方面出现了很多漏洞。比如，当前很多人选择在外卖软件上订餐，但外卖商家是否具有卫生许可证和经营许可证却没有保证，甚至出现了“幽灵餐厅”①。尽管我们一再说要开放市场，但并不意味着允许这些不合理乱象存在。为此，我们对该领域应加强市场监管，在简化对生产经营活动方面的许可审批的同时，要加强事中和事后监管，完善市场监管体系。

与此同时，也要加强社会信用体系的建设，建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台②，推进企业信用信息公示“全国一张网”建设，使市场监管更加透明和便民。

二、政府行政与社会系统的良性互动

开放式政府应当是与社会系统广泛联系的，如果政府拒绝与社会系统之间的联系，会使政府管理陷入脱离实际的泥沼中。墨守成规不是开放、故步自封不是开放。只有以包容的心态和智慧与时俱进，随着社会的发展进步，深入了解人民的需求，根据社会出现的新状况找出解决问题的新办法，才是开放式政府的应有之义。

（一）政府行政需要与社会系统相互促进

政府负责我们社会的统筹管理，所以政府在很多问题的处理上并不具有专业性，而社会系统恰恰相反，比如社会组织，总是在一定的领域内开展组织活动；比如集团企业，总是在某一行业中从事经营管理……这些社会系统在自己的专业领域范围内往往比政府了解得更加深入，也更加懂得问题的存在原因和解决的途径。因此，政府行政应当是开放的、包容的，政府在行政过程中应当保持与社会系统的良性互动，与社会系统之间相互促进，共同发展。唯有这样，才能避免政府治理出现滞后性的问题，保证我们政府的治理与时俱进。

（二）政府应当对社会系统的活动提供帮助

人民将掌握的国家权利交给政府，由政府集中进行社会管理，所以政府合法的行政权力来自于人民。政府的职能是管理社会服务人民，为了社会朝着更良性更高效的方向发展，政府应当对社会系统提供必要的扶持和帮助。比如公益性组织的生态恢复活动和大学生创业，这些活动能够在很大程度上促进社会的发展，但是由于财力有限，这些活动和计划往往受到牵制而难以取得良好的结果。作为国家的公共管理机构，政府有责任为社会系统中有益于人民的活动提供必要的帮助，如减少税收、免息贷款、财政扶持，等等。社会系统的这些活动也能够促进社会的和谐和进步，减少政府的负担，最终能够实现政府行政和社会系统之间的良性互动。

（三）政府行政与社会系統之间要相互监督

英国历史学家阿克顿勋爵有句名言说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”政府掌握了极大的权力，没有监督当然难以避免腐败。对政府的监督应当是全面的，有来自党的监督、有来自权力机关的监督、有来自行政系统内部的监督……当然，也有来自广泛社会系统的监督。只有接受全面而严格的监督，我们的政府才能成为开放式的政府。另外，由于社会是个庞大而复杂的系统，我们不能够保证所有的组织、机构等都能认真承担社会责任。因此政府也应当切实履行对社会系统的指导和监督职责，确保在政府的治理下，社会系统合理有序地运转。

三、政府治理与文化传统

中华民族是有着五千年文明的民族，也是世界上唯一个古代文明与现代文明没有断裂的民族。这与中华民族固有的传承精神有关，传统文化思想在世世代代中国人的脑海里根深蒂固。现代中国能够屹立于世界民族之林，与勤劳勇敢、艰苦奋斗的中华民族优良传统是分不开的。正是因为文化传统对我们有着深厚的影响，所以我们不应在发展的过程中摒弃优秀的传统文化，现代的政府治理应该更加重视继承传统文化中优秀的内容。

中国自古有对人本思想的发展。孟子曾经说过“天时不如地利，地利不如人和”，唐太宗也曾借孔子“水能载舟，亦能覆舟”之言，以舟喻君主，以水喻庶民，表明人民和统治者之间的关系。现代中国更是在共产党的领导下确立了人民民主专政的政体，中国政府是人民实现阶级统治的工具，因此，政府在依法行政的过程中要坚持以人为本，为人民服务，关注民生。

当然，传统文化中不仅有精华，也有糟粕。官僚主义思想也是中国传统行政文化中的重要组成部分。在封建社会，皇权主宰一切，皇帝被赋予天子的地位，是整个封建社会的唯一统治者。官僚主义是封建社会残余思想的重要表现，在漫长的历史时期中，这种对权力的崇拜也深深影响了中国人的思想。在目前的行政环境中，许多领导干部的“官僚主义”思想仍然存在，脱离群众、唯我独尊的现象屡见不鲜，甚至曾经还有领导干部将党与人民对立，质问媒体“代表党还是代表人民”……对于这种严重与执政为民理念相违背的行为，我们要坚决抵制，坚决将“官本位”的思想从现代政府体系中剔除。树立重视法治素养和法制能力的用人导向，把法制观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准。对于特权思想严重、法制观念淡薄的干部，要进行批评教育、督促整改，问题严重或者违法违纪的，要依法依纪严肃处理。

正如现代文化不可能脱离了传统文化而存在发展一样，现代政府的治理理念和行为也必然会受到传统文化的影响。但政府治理要对传统文化取之精华，去其糟粕，使我们的政府治理始终坚持正确的价值方向。

四、行政行为中的法治

现代社会，随着社会生活对公权力干预需求的变化，行政系统内部的行政行为也出现了滞后性。完善政府治理是个循序渐进的过程，需要从方方面面逐步进行，对于行政系统中的行政行为，需要做到更加规范化和制度化。

（一）加强行政系统中行政行为的规范化

早在党的十六大报告中，就提出了：“要加强权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。”这表明了我们党决心要建立起更加规范、严密、有效率的行政管理系统。在社会经济文化不发达的时候，解决矛盾有时候仅仅需要一个德高望重的调解人便可，无须规范化的程序和原则，但是随着社会的发展，人们对于公平和效率的诉求越来越高。政府办事能力是一个国家治理水平高下的重点，如果行政系统中诸多行政行为的做出仍然是马马虎虎，必然会导致社会的不稳定。因此，加强行政系统中行政行为的规范化对于优化政府行政来说至关重要。行政系统中行政行为规范化的加强包括完善政府内部层级监督、制定相关行政行为规范准则、对于行政行为不符合规范的行为纠正和处罚等，这是规范行政系统中行政行为的客观要件。

（二）健全行政执法人员管理制度

要想规范行政系统中的行政行为，必须保证行政执法人员能够严格遵守规范办事。健全行政执法人員的管理制度是规范行政系统中行政行为的主观要件。政府工作人员，特别是领导干部，要牢牢树立权由法定、权依法使的基本法治理念，办事恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民等依法行政的基本要求。

与此同时，要加强对政府工作人员的法治教育培训。政府工作人员要系统地学习中国特色社会主义法治理论以及与自己所承担工作密切相关的法律法规。每年组织开展行政执法人员通用法律知识、专门法律知识等培训，并通过年度考察测试，保证执法人员依法行政理念的更新。

五、服务型政府的法治范畴

服务型政府是伴随社会发展而出现的一种新型行政模式，伴随行政权力与社会权利之间张力的存在，政府行为由原先的统治型向管理型再向服务型转变，是一种必然的趋势，也存在一个发展过程。目前，我国的服务型政府建设正处于发展时期，要合理调节行政权力和社会权利之间的关系，必须要加强服务型政府建设，使行政权力能够更多更好地满足社会权利的实现。

服务型政府不能只重视发展经济，而要全面考虑到社会发展和人民群众的利益。服务型政府需要确立服务理念，转变原来“统治者”的观念，确立政府作为公共机构应当以提供公共服务为工作核心，维持社会公平和社会秩序，将国家税收收入用于有益于全体社会成员的公共服务。例如，建设国防安全、进行社会救助、完善社会福利等，通过这些公共服务实现对社会财富的再分配。

服务型政府还应当全面尽职实施社会管理。新时代我们的社会面临很多问题，如果不做出相应调整仍然停留在过去的服务范畴内，政府的治理就是不完善的。例如，我们国家当前出现的自然环境受破坏问题、生态平衡受威胁问题……这些问题与人民的生活甚至生存息息相关，政府应当在社会发展过程中发现新问题、解决新问题，才能更好地实现服务型政府治理。

（一）基本公共服务均等化

基本公共服务均等化是一个比较新的概念，也是伴随社会发展程度提高而出现的一个概念。基本服务均等化的内涵是，政府以公平公正为原则，为公民提供与经济发展水平相适应的公共产品和服务，以实现公民在生存和发展上最基本的条件的均等。基本公共服务主要内容包括基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务、公共安全性服务等，只有做好了上述这些基本公共服务，才能将社会发展的成果公平地分享给全体社会成员，使得发展成果人人共享，普遍受益。

目前我国基本公共服务面临的挑战主要是随着城市化的发展，城市和农村享受的资源供给不公平。我国作为一个农业大国，农民的数量远远高于城市人口，但最优质的资源都集中在城市。相比农村，城市拥有更好的教育资源，更先进的医疗设备，更优质的服务质量，更合理的服务制度……

要想提高我国基本公共服务均等化水平，促进社会公平，就必须要求我们的政府提高服务供给能力、提高服务质量、严格落实服务政策。政府服务供给能力的提高是实现基本公共服务均等化的内在要求。政府能力的提高表现在各个方面，比如确保财政横向和纵向两方面的平衡，尽可能把有限的财力用在刀刃上，发挥公共财政的最大效益③。提高服务质量是实现基本公共服务均等化的核心，尤其是提高短板方面的质量，这是我们政府治理工作重点要解决的问题。严格落实服务政策是实现基本公共服务均等化的保障，好的政策本身只是摆设，只有当把政策严格落到实处，才能使我们的社会变得更公平更美好。

如果一个国家区域间的基本公共服务差距较为明显，那么必然会对社会和谐稳定造成危害。促进基本公共服务均等化不仅可以在相当程度上缓解我国欠发达地区的经济状况、改善贫困地区人民生存状态、刺激国内消费水平提高，也能够在很大程度上促进社会和谐，有利于完善我国政府治理。

（二）服务理念与服务输出

服务型政府应当是民主的政府。在社会主义国家，政府是人民进行阶级统治的工具，民主是政府权力合法性的来源。为了更好地实现人民利益，应当建立起民主制度和程序，实现民主选举、民主监督等，树立政府治理过程中民主的服务理念。

服务型政府应当是关注民生的政府。民生问题关系千家万户的幸福，关乎整个社会的发展水平，是衡量政府治理能力的重要标准。在国民幸福指数比较高的国家，无一例外地，政府都将改善民生确立为自己的服务理念。我们的政府也可以学习北欧一些福利国家，以有效的政策和手段，将税收收入尽可能完善地用于服务国民，使社会安定和谐、人民安居乐业。

服务型政府应当是高效廉洁的政府。政府要负责我们整个社会方方面面的管理，而社会问题纷繁复杂，服务要落到实处，必然要求政府高效廉洁。效率和效益低下的政府管理跟不上社会的需求，此时的政府往往被看成是低能的而不是服务型的政府。政府掌握着巨大的行政权力，一旦出现腐败，便会导致服务上的塌陷。因此，服务型政府必须树立高效廉洁的理念。

构建服务型政府意味着优化政府在社会发展中的地位和角色。优质的服务理念能够优化服务输出，使政府治理更加符合社会多样化的需求，有利于促进社会经济的发展、人民幸福指数的提高、综合国力的增强。

注释：

①三亚美团外卖现“幽灵餐厅”老板宁弃大单也不透露地址[N].国际旅游岛商报，2016-10-06.

②法治政府建设实施纲要（2015—2020年）.

③蒋云根.提升基层政府公共服务供给能力的路线思考[J].甘肃行政学院学报，2008（3）.