打击几内亚湾海盗，可以成为大国合作的新亮点

孙红

2019年伊始，一艘悬挂巴拿马国旗的集装箱运输船在几内亚湾贝宁海域突遭海盗袭击。有媒体报道称，遇袭时该船上载有26人，其中两人为格鲁吉亚公民，四人为乌克兰公民，还有20人是俄罗斯公民。袭击者劫持了六人后逃跑。此事再次引发人们对几内亚湾安全形势的担忧。根据国际海事局最新发布的2018年全球海盗风险报告，过去一年共有130人在该海域被劫持，几内亚湾已经成为全球海盗活动最频繁的高危地区。

全球海盗风险最高地区

几内亚湾位于西非海岸，广义上的地理范围覆盖了西起佛得角东至安哥拉的海域，是非洲最大的海湾。该海域自然条件优越，极端天气少，沿岸还拥有诸如多哥洛美港、几内亚科纳克里等天然深水港，海上运输便利。几内亚湾还是世界上重要的石油产区，八个地区国家有探明石油储量，其中尼日利亚、安哥拉、加蓬、赤道几内亚和刚果（布）五国的探明石油储量约600亿桶，石油出口达400万桶/日。该地区也因此被称为“非洲的波斯湾”。其他地区国家如多哥、贝宁、利比里亚等国也因出口花生、橡胶等经济作物，对以航运为主的进出口贸易极度依赖，多哥、贝宁还因港口优势成为内陆国家布基纳法索、尼日尔等国重要的货物转运中心。因此，几内亚湾是全球最繁忙的航线之一。1995～2008年，该地区港口的集装箱吞吐量以年均14%的速度攀升，居撒哈拉以南非洲之首。2013年以来，由于油价下跌，几内亚湾石油贸易量缩水约三分之一，航运量也随之下降。但根据荷兰分析机构迪纳玛的分析，随着油价缓慢复苏及地区国家港口扩建、吞吐能力提升，到2021年几内亚湾地区集装箱运输量将维持5%的年增长速度。

几内亚湾海盗问题也与石油贸易密切相关。事实上，自16世纪以来，该区域一直有海盗活动，只不过在殖民时期受到英国等军事强国打击，西方殖民统治结束后，因地区经济衰落，海盗袭击数量也一直在可控范围。自20世纪90年代末以来，国际油价大幅上升刺激该地区石油工业和海上运输业迅猛增长，同时受到“资源诅咒”的尼日利亚等国经济社会发展加速失衡，治安急剧恶化，几内亚湾海盗活动死灰复燃。2008年以来，随着索马里海盗在国际社会联合打击下逐渐销声匿迹，几内亚湾海盗成为非洲乃至全球海盗威胁最突出地区。据国际海事局统计，2013年起，几内亚湾海盗袭击案件每年均超30起，2018年达到82起。而2018年索马里周边海域只发生三起海盗袭击案件。

几内亚湾海盗袭击案件有三个主要特点。一是地点集中，主要在尼日利亚附近海域，此外也涉及贝宁的科托努港、加纳的塔科拉迪港、几内亚的科纳克里港口。刚果（布）的黑角港附近海域风险也逐年上升。二是海盗袭击对象广，距离远。除油轮和集装箱船外，海盗会对散货船、渔船下手。海盗乘坐小型快艇，活动范围可以达到距离海岸70～100海里不等，行进中或抛锚的船只都有可能被劫持。三是绑架比例不断上升。由于抢劫货物转移难度大、变现难，海盗绑架人质索要赎金的比例在升高。2016年有34名海员在该地区被绑架，2018年这一数字上升至78人。

凸显社会治理难题

海盗猖獗是该地区国家经济和社会治理痼疾的体现和延伸。据统计，该地区活跃的海盗主要来自尼日利亚，袭击也主要发生在尼日利亚海域，这与尼社会经济发展失衡有直接联系。尼日利亚南部的尼日尔河三角洲是其最主要石油产区，石油出口收入是尼联邦政府主要的财政收入来源。但自20世纪70年代石油开发以来，石油收益多流入州和联邦政府及欧美石油公司口袋，只有极少部分用于改善公共基础设施和创造就业。大规模石油开采还侵占大量农田，农业生产受威胁，原油泄漏也对当地环境造成不可逆的影响，导致当地民众与国际石油企业长期不和。据国际非政府组织“大赦国际”统计，2011～2017年，仅壳牌和埃尼两家公司上报的原油泄漏事件就高达1830起。与此同时，尼日利亚是撒哈拉以南非洲人口第一大国，青年人口失业率高企。据尼官方数据，2018年第三季度失业率达到23.1%，失业和未充分就业青年人口比例高达55.4%，其中尼日尔河三角洲地区失业率要明显高于尼全国平均水平，许多无业青年以盗油、抢劫为生。2014年以来，国际油价暴跌导致尼日利亚政府收入锐减，进一步激化尼社会内部矛盾，与石油生产相关的犯罪活动直线上升，据尼官方数据，2017年盗油、海盗抢劫等造成尼财政收入损失约28亿美元。

执法力量薄弱也是海盗问题迟迟无法解决的原因之一。首先，非洲大多数国家海军力量建设滞后，海军装备差，更缺乏专门的海上执法力量。2014年前，加蓬海岸护卫力量仅拥有八艘小型巡逻舰和一艘快速攻击艇。尼日利亚作为地区头号军事强国，海军力量也仅有8000人，舰艇装备以小型巡逻艇为主。除海盗威胁外，尼日利亚还要应对北部的“博科圣地”组织、尼日尔河三角洲的武装组织等，财政和军事资源左支右绌，负担沉重。其次，尼日利亚国内有关机构重叠，管理效率较低。除海军外，还有尼日利亚国家石油公司、尼日利亚海洋管理与安全署、尼日利亚海洋护卫指挥部等机构对港口和运输安全负有直接责任。据尼当地媒体报道，上述机构权责不明晰，尼日利亚海军已成为商船护航的安保力量，而其他机构则集中负责港口运营和海上作业，海上监测和保护的重要任务无人认领。最后，海盗活动已形成比较完整的利益链，在陆地上受到部族甚至官员庇护的现象不在少数。被抓获的海盗往往要等待数月才能走完司法审判流程，在此期间证据保留难度大，一旦超过法定关押时限，涉嫌从事海盗活动的嫌疑人就重获自由，并很有可能重操旧业。

加大国际合作迫在眉睫

2000年以来，考虑到海盗问题的跨境特征，地区国家开始构建打击海盗的集体安全機制。2008年中部非洲国家经济共同体制定“海洋安全整体战略”，2009年成立中部非洲海洋安全区域协调中心。该中心的主要任务是解决各国在跨境追捕和打击海盗行动中涉及的信息共享和授权问题。随后，西非国家经济共同体也成立了地区协调中心。2013年西非和中非25国领导人在喀麦隆举行峰会并签署《雅温得行为准则》，决定成立跨区域海洋协调中心，集体应对几内亚湾的海上安全威胁。尽管如此，从近几年的海盗袭击数量和规模中可看出，由于受军事力量、设备、资金等限制，地区国家仍显得力有不逮。

2015年5月14日，尼日利亚军方抓获四名劫持油轮的海盗。

鉴此，就打击几内亚湾海盗问题加大国际合作迫在眉睫，尤其是在该地区有现实利益的国家。美国、英国、法国和中国等在几内亚湾国家均有大量投资和侨民，如英美两国在尼日利亚石油行业有巨额投资，尼日利亚还是中国在非洲的第一大工程承包市场、第三大贸易伙伴和主要投资目的地国。海盗袭击对中国与欧美国家的公民人身安全和经济利益造成直接威胁。因此，近年来各大国与几内亚湾国家的海上安全合作逐渐提速。2011年以来，美国海军欧洲司令部、第六舰队和非洲司令部每年都在几内亚湾联合组织多国军演，成为非洲国家和国际社会合作应对海上安全威胁的平台。2018年12月，在美国及西班牙海军的配合下，法国与几内亚湾14个国家首次开展长达一周的海上军事演习。

中国也一直积极帮助非洲国家加强海上力量建设。早在2008年，中国海军首次派出护航编队赴亚丁湾参与国际护航行动。2014年5～6月，中国海军第16批护航编队先后与尼日利亚、喀麦隆海军在几内亚湾举行反海盗联合演习，这是中国海军首次在该地区与外军举行海上联演。2018年5月，中国首次参加尼日利亚主导的，有法国、葡萄牙等欧洲国家参与的反海盗军事演习。在2018年9月举行的中非合作论坛北京峰会上，习近平主席宣布对非合作“八大行动”，其中包括实施和平安全行动，将继续支持几内亚湾等地区国家维护地区安全的努力，并将设立中非和平安全论坛，为中非在和平安全领域加强交流提供平台。

过去十年，亚丁湾逐渐从“海盗的天堂”变得“风平浪静”，这正是大国间合作的成功例证。或许，在此基础上，打击几内亚湾海盗也有可能成为中国与美欧合作的新亮点。

（作者为中国现代国际关系研究院非洲研究所助理研究员）