我国反腐败国际追逃追赃面临的挑战与对策

彭新林

反腐败国际追逃追赃是我国反腐败斗争的重要组成部分。当前，我国反腐败国际追逃追赃工作成效显著、成绩突出，国际追逃追赃的基础好、潜力足且拓展空间广阔，面临难得的有利机遇，但也存在成功追逃追赃难度越来越大、追逃防逃监管对象数量大幅增加、相关法律制度实施效果不佳、追逃过度依赖劝返和国际警务合作等方式、国际条约利用率低、国际追逃追赃能力建设不足等问题。在我国反腐败国际追逃追赃进入深水区和攻坚期的新形势下，要破解反腐败国际追逃追赃难题，实现反腐败国际追逃追赃工作提质增效，应着力从四个方面努力：一是国内协调整合机制完善与国际合作长效机制构建双管齐下；二是理念、制度、能力、队伍建设同时发力；三是追逃、追赃、防逃一体推进；四是个案协调攻坚与长远制度建设统筹兼顾。

反腐败国际追逃追赃是我国反腐败斗争的重要组成部分。自2014年我国掀起力度空前的国际追逃追赃风暴至2018年底，中央追逃办共从120个国家和地区追回外逃人员5201人，其中曾经是党员和国家工作人员的是1063人，追赃131.59亿元。［1］随着“百名红通人员”第57号莫佩芬、第58号肖建明于2019年5月28日和29日前后两天回国投案［2］，截至2019年6月，归案的“百名红通人员”已有58人。以上数据表明，近5年来，我国反腐败国际追逃追赃工作成效显著，但与此同时，我们也应当看到，当前反腐败国际追逃追赃仍面临不少新的风险与挑战，如与我国签订引渡条约的腐败分子外逃主要目的国还不多，《联合国反腐败国际公约》（以下简称《公约》）等相关国际条约的适用率不高，反腐败国际追逃追赃国际合作长效机制尚未形成，反腐败国际追逃追赃能力建设相对滞后等。这反映出反腐败国际追逃追赃的复杂性、艰巨性和长期性。准确研判反腐败国际追逃追赃的形势，是有效破解反腐败国际追逃追赃难题挑战的首要前提，也是确立务实、管用的反腐败国际追逃追赃策略的重要基础。为此，本文在对我国反腐败国际追逃追赃面临的新机遇以及难题挑战进行分析的基础上，试就我国反腐败国际追逃追赃的发展路径问题进行探讨，希冀裨益于新时代我国反腐败国际追逃追赃工作的高质量发展。

一、我国反腐败国际追逃追赃面临的新机遇

作为国内反腐败高压态势的自然延伸，反腐败国际追逃追赃工作在我国反腐败斗争的总体战略布局中占有十分重要的地位。晚近以来，我国持续加大反腐败国际追逃追赃力度，积极完善反腐败国家立法，加强反腐败执法司法国际协作，深度参与腐败全球治理，并实施“天网行动”等重大专项行动，把惩治腐败的“天网”撒向全球，使反腐败国际追逃追赃工作不断取得新成效，这为新形势下我国反腐败国际追逃追赃提供了难得的历史机遇和宽广空间。

（一）反腐败国际追逃追赃工作提升至国家政治和外交层面

党的十八大以来，党中央将反腐败国际追逃追赃工作纳入反腐败斗争总体部署，与国内“打虎拍蝇”同步部署、同步推进，形成了反腐败斗争国内国际“两个战场”同时发力、良性互动的闭环体系。在中央有关会议上，习近平总书记强调：“国际追逃工作要好好抓一抓，各有关部门要加大交涉力度，不能让外国成为一些腐败分子的‘避罪天堂’，腐败分子即使逃到天涯海角，也要把他们追回来绳之以法，五年、十年、二十年都要追，要切断腐败分子的后路。”［3］（P98）党的十九大报告明确提出：“不管腐败分子逃到哪里，都要缉拿归案、绳之以法。”［4］此外，在国家重大外交活动中，习近平也多次谈及反腐败国际追逃追赃话题，并亲自做有关国家领导人工作，推进反腐败国际追逃追赃合作不断取得新成效。［5］可以说，党中央将反腐败国际追逃追赃工作提升至国家政治和外交层面的高度，夯实了反腐败国际追逃追赃的政治基础，也为反腐败国际追逃追赃工作的深入发展提供了根本政治保障。

（二）反腐败国际追逃追赃法律制度日益健全

党的十九大之前，我国关于反腐败国际追逃追赃的法律制度规范，主要是《引渡法》及《刑事诉讼法》第17条①关于刑事司法协助的原则规定和相关司法解释的配套规定②。在党的十九大报告作出“推进反腐败国家立法”的重大部署之后，我国反腐败国家立法进入快车道，反腐败国际追逃追赃法律体系日趋严密、完善。首先是《监察法》设立了“反腐败国际合作”专章，对国家监察委员会在反腐败国际合作中的职责进行了明确。之后，2018年10月26日通过并施行的新《刑事诉讼法》确立了刑事缺席审判制度，据此我国可以对潜逃境外的腐败分子进行缺席审判。与此同时，2018年10月26日公布并施行的《国际刑事司法协助法》，更是明确规定了我国刑事司法协助体制和国际追逃追赃有关法律制度，为我国反腐败国际追逃追赃的有效开展提供了基础性、关键性的法律依据。上述一系列法律法规的制定实施，为加强反腐败国际追逃追赃提供了强有力的法律武器和坚实的法治保障，填补了反腐败国际追逃追赃合作领域的相关法律空白，体现了我国以法治思维和法治方式破解反腐败国际追逃追赃难题的鲜明态度。一言以蔽之，我国反腐败国际追逃追赃法律制度难题破解取得了重大突破，国际追逃追赃领域四梁八柱性质的法律主体框架已经确立。这是推动新时代我国反腐败国际追逃追赃工作深入发展的根本保障。

（三）监察体制改革为反腐败国际追逃追赃提供了强大动能

随着监察体制改革的全面推进，反腐成效不断显现，改革的制度优势正在转化为治理效能。“改革之后，纪检监察机关成为追逃追赃案件的主办机关，既是追逃追赃案件的指挥员，也是冲锋一线的战斗员，追逃追赃相关工作职能进一步整合，各级追逃追赃机构进一步完善、工作力量得到加强，形成了更强大的工作合力”［6］，“特别是2018年3月国家监委成立之后，追逃追赃工作在体制机制上发生重大变化，党对反腐败工作的统一领导进一步加强，办理追逃追赃案件的资源进一步整合，上下一体的工作机制更加明确”［7］。可以说，监察体制改革的不断深入，为反腐败国际追逃追赃提供了源源不断的强大动能，使我国反腐败国际追逃追赃体制机制运转更加有力、顺畅和高效，也必然有助于反腐败国际追逃追赃的提质增效。

（四）反腐败斗争压倒性胜利奠定了反腐败国际追逃追赃的良好基础

当前，反腐败斗争呈现压倒性胜利［6］的态势，表明全面从严治党取得了重大成果，反腐败斗争正从量的积累迈向质的转变的新阶段［8］。这一反腐败斗争的新形势，意味着包括反腐败国际追逃追赃在内的反腐败斗争进入了新阶段，站在了新的历史起点。具体到反腐败国际追逃追赃领域，就更需要深刻把握腐败分子外逃和腐败资产转移境外的新规律、新特点，始终保持战略主动和积极进攻态势，拿出国际追逃追赃的新策略、新招数，着力构建反腐败国际追逃追赃的长效机制，为巩固发展反腐败斗争的压倒性胜利，取得更多更好的追逃追赃成果而不懈努力。毕竟，反腐败斗争压倒性胜利并不等于最后的彻底胜利，腐败现象具有反复性、顽固性，腐败分子及其家属、行贿人外逃和向境外转移资产现象仍然十分突出。这有力提醒我们，有逃必追、一追到底的决心丝毫不能动摇，追逃追赃的力度丝毫不能削减，我们必须一刻也不能停歇地推进反腐败国际追逃追赃工作，决不让腐败分子躲进“避罪天堂”。

（五）反腐败国际追逃追赃实践累积了较为丰富的经验

反腐败国际追逃追赃工作的国际性、政治性、政策性和专业性都很强，长期以来，一些办案人员对有效开展这项工作信心不够、经验不足甚至存在畏难情绪。不过，这种情况现在已有了明显改观，特别是2014年以来，我国适应反腐败国际追逃追赃形势发展变化，采取了多项积极举措，在反腐败国际追逃追赃制度建设、能力建设、队伍建设等方面均取得了长足进步，打法律战、协同战、外交战、心理战、舆论战的能力和水平明显提高，也积累了相当丰富的经验，收获了一大批成功案例，使得我国反腐败国际追逃追赃的策略更加有效、战术日益高明、手段愈加娴熟、道路越走越宽。例如，我国司法机关运用“违法所得没收程序”追缴外逃腐败分子涉案赃款第一案的“李华波案”［9］，就集追逃、追赃、异地追诉于一体，是我国与新加坡依据相关国际条约开展反腐追逃合作的成功案例［10］。再如，国家监委成立后引渡的首案——“姚锦旗案”，就为法治化、规范化反腐败国际追逃合作积累了经验。［7］上述反腐败国际追逃追赃实践中涌现出来的典型案例，为今后我们开展国际追逃追赃工作积累了有益经验，具有示范效应和震慑效果，值得认真总结。

二、我国反腐败国际追逃追赃面临的难题与挑战

虽然我国反腐败国际追逃追赃工作发展势头良好，加强包括追逃追赃在内的反腐败国际合作，不让国外成为“避罪天堂”，也成为国际社会的普遍共识，但是反腐败国际追逃追赃不可能一蹴而就，各国反腐败国际追逃追赃合作的政治意愿、实际需求、重点领域也不尽一致。可以预见的是，在反腐败国际追逃追赃工作进入攻坚期和深水区之后，在推动构建反腐败国际合作新秩序的过程中，我国反腐败国际追逃追赃工作仍面临不少新的困难和挑战，如何应对这些难题和挑战，是需要我们认真思考和对待的问题。

（一）剩下的国际追逃追赃个案是难啃的“硬骨头”

这些年，我国持续加大反腐败国际追逃追赃力度，织密织实追逃追赃的“天罗地网”，紧盯重点个案，取得了丰硕成果。但是，相比于外逃人员的绝对数量和转移境外的腐败资产数额，我国追回的人和追回的腐败资产还是有限的。事实上，就是“百名红通人员”，迄今尚有40余人未到案，好追易追的都追回来了，而剩下的大多都是难啃的“硬骨头”。可以说，越往后追，追逃追赃难度越大，也越需要攻坚克难。事实上，已追回的58名“百名红通人员”中，据笔者统计，劝返回来的就有44人，占归案人员的75.8%，而且44人中不少未在国外获取合法身份，有的甚至是生活陷入困境、资财耗尽、走投无路，故劝返成功的比例较高。而“百名红通人员”中剩余的未归案的40余人，正如中央追逃办有关负责人所指出：“这些逃犯大多外逃时间较长，人证、书证、物证收集起来比较困难。其中约70%剩余外逃人员和90%剩余‘百名红通’藏匿在美加澳新，不少人已经取得当地合法身份。”［11］要想成功追回这部分外逃人员，其难度可想而知：一方面，这些外逃人员在国外已取得合法身份，不少是举家移民，在逃入国拥有大量的财产，物质基础雄厚、生活稳定，有的还积极参与当地选举等政治活动，主动归案或者接受劝返的可能性极小；另一方面，不排除“他们利用逃匿地国家的严密法制和人权保障制度对抗我国主管机关的追逃行动及相关的国际合作”［12］。而且逃入国往往也会以保障公民人权、司法独立等为借口，不支持我国提出的引渡、遣返等请求。

（二）新形势下反腐败国际追逃防逃监管对象大幅增加

监察体制改革的重要内容之一就是监察全覆盖，而全覆盖的改革红利在反腐败工作各个方面都形成了倍增效应。［13］其中，倍增效应比较明显的一个体现则是大量新增监察对象被纳入国际追逃防逃范围，国际追逃防逃监管人数大幅增加。随之而来的是，反腐败国际追逃防逃的任务更加艰巨繁重。这一点在沿海经济发达、国际交往频繁的地区体现得尤为明显。例如，浙江对外经济交流频繁，出国人员较多，防逃压力明显加大，该省纪委监委积极健全完善追逃防逃工作机制，扎紧扎密防逃“篱笆”，确保不新增外逃人员。［14］反腐败国际追逃防逃监管对象大幅增加，是监察体制改革过程中出现的新变化新动向，并且必将随着改革的不断深化而表现得愈加突出。如何因应和解决反腐败国际追逃追赃实践中“人多而资源有限”的矛盾，已成为新形势下监察机关亟待研究的课题。

（三）反腐败国际追逃追赃相关法律制度实施效果不佳

伴随着反腐败国家立法的加快推进，我国反腐败国际追逃追赃相关法律制度也逐步健全，特别是2018年《国际刑事司法协助法》颁布以及《刑事诉讼法》再修订确立刑事缺席审判制度之后，反腐败国际追逃追赃法律制度不健全的问题已得到有效解决。但现在的问题是，由于立法规定较为原则、抽象以及配套衔接制度未及时跟上，加之相关实践经验缺乏，相关追逃追赃法律制度贯彻实施效果并不理想。如以2012年《刑事诉讼法》修订增设的“违法所得没收程序”为例，本应在追缴跨境腐败资产、更加有效地惩治贪污贿赂等腐败犯罪方面发挥重要作用，也被寄予厚望，但该制度实施以来，实践中适用极少且适用方式不一，效果不尽如人意，自2013年至2017年四年多来全国适用该特别程序的案件屈指可数，总计只有10件。［15］虽然该程序适用极少的原因是多方面的，但与立法本身的原则性、模糊性不无关系。尽管2017年最高司法机关出台相关司法解释，增强了该特别程序的可操作性，但仍存在很多问题，该程序的实施效果也尚待进一步评估。又如，《刑事诉讼法》再修订时确立的刑事缺席审判制度，存在未明确规定缺席起诉的条件、起诉及送达时限不明、受制于普通程序和境外追逃追赃程序制约等实践中不宜操作等问题［16］，故其实施效果目前不宜过高估计，其在反腐败国际追逃追赃方面能否达到预期的立法目的也难以预料。至于2018年10月26日通过的《国际刑事司法协助法》，确实是对反腐败国际追逃追赃法律制度的重大完善，也是以服务反腐败国际追逃追赃为目的，相信会有助于反腐败国际追逃追赃取得新的更大成效。不过也毋庸讳言，该法主要是狭义上的国际刑事司法协助法律，对于劝返的制度化、规范化以及刑事诉讼移管、联合执法等方面，该法未有明确的关注，不能提供有效的国内法依据。

（四）反腐败国际追逃过度依赖劝返，国际条约适用率低

当前，我国反腐败国际司法合作的很多事项仍有欠缺，如何利用国际合作资源取得实际成效，依然是我国国际追逃追赃工作的瓶颈和难点。［17］最为突出的问题是，办案机关不善于运用国际司法合作规则开展追逃追赃，国际条约的适用率不高。研究运用国际刑事司法合作的规则，成功引渡逃犯，通过司法协助渠道开展追踪、追查逃犯和涉案资产，请求查封、冻结、扣押涉案财产，请求执行没收追缴涉案财产的裁判返还涉案资产的案件比例只占极少数。［18］从“百名红通人员”归案方式以及追逃实践看，我国反腐败国际追逃追赃十分倚仗国际合作程度较低的劝返手段，这是不争的事实。如参加第五次全国追逃追赃工作培训班的辽宁省纪委监委干部陈建军就实事求是地承认：“从辽宁来看，我们当前还是以劝返为主，在几起案件中实施了跨境执法合作，手段较为单一，在引渡、遣返、异地追诉等方面做得还不够……。”［19］据国家监委有关官员统计，我国自从缔结《公约》十多年以来，依据该公约开展国际追逃追赃的案件还不足5例。［18］正是因为实践中主要依靠劝返手段进行反腐败国际追逃，一方面使得我国反腐败国际追逃追赃出现“边际效益”递减效应，剩下的一些老大难案件，当事人基本上不接受劝返，此时劝返作用空间有限，若不能通过有力有效的国际司法执法合作，想让外逃人员归案则是困难重重；另一方面，也会在无形中助长办案人员的惰性和逃避心理，一旦碰到外逃案件，就习惯性地进行劝返，而不重视、不善于利用已有的国际条约资源进行追逃，追逃能否成功在一定程度上就取决于运气等非理性因素，从而使得我国反腐败国际追逃追赃合作在较低水平徘徊。

（五）反腐败国际追逃追赃能力建设存在短板

反腐败国际追逃追赃离不开专业化的国际追逃追赃队伍，这支队伍要善打法律战、合作战、心理战、舆论战，有较强的涉外办案和精准追逃追赃能力。但是，“我国各级执法司法机关在追逃追赃的斗争中，还是暴露出主动适用双边和多边条约作为法律武器的能力上的种种不足”［20］。如在国家监委成立后举办的首次全国追逃追赃工作培训班上，学员们对未来信心满怀的同时，也普遍感受到能力水平与工作要求还不完全匹配的“本领恐慌”。［5］造成上述状况的原因是多方面的，择其要者：一是当前反腐败国际追逃追赃比较依赖国际警务合作。如实践中就将“申请发布国际刑警组织红色通报”作为国际追逃工作的主要流程之一。［21］（P41）正如有学者所指出，我们过分依赖外国警察机关的执法合作，以为这样可以避繁就简，不愿意多下功夫深入研究相关国家的司法审查程序及证据规则。［22］其实，国际警务合作主要是一种非正式（机构间）的国际协助，国际刑警组织的红色通缉令只是一种临时性羁押措施，对成员国并无强制力，作用是有限的。成员国是否采取羁押措施往往取决于自身利益的考量，在有些情况下，还要考虑逃匿国与我国之间的政治关系好坏。二是办案机关尤其是省级以下办案机关利用国际合作资源进行追逃追赃的经验不足，参与程度不高，不少办案人员对相关国际条约以及外逃目的国法律规定、程序要求、证据标准等不熟悉，存在畏难情绪，这也在客观上制约了地方办案人员国际追逃追赃能力的提升。

三、我国反腐败国际追逃追赃的发展路径

反腐败国际追逃追赃涉及政治、外交、司法、反腐、社会等多个方面，且各个方面紧密联系、相互交融，我们不能“眉毛胡子一把抓”，必须把准方向，明确思路重点。唯有对反腐败国际追逃追赃发展的路径认识到位，才能抓住问题的关键，理出头绪、分清主次，推动新时代反腐败国际追逃追赃工作高质量发展。概言之，当前我们要着重从以下几方面努力。

（一）国内协调整合机制完善与国际合作长效机制构建双管齐下

反腐败国际追逃追赃包括国内和国外两个战场。相应地，反腐败国际追逃追赃的发展路径也应涵括两个方面：一是反腐败国际追逃追赃的国内协调整合；二是反腐败国际追逃追赃的国际合作。学界对反腐败国际追逃追赃问题的关注，主要侧重于第二个方面，即呼吁“建立追逃追赃国际合作的长效机制”［12］，而对反腐败国内追逃追赃资源协调整合问题有所忽视。

应当说，“开展国际追逃追赃，对象在国外，基础在国内”［23］。如果国内基础工作没有做好，追逃追赃底数不清、情况不明、协调不力，反腐败国际追逃追赃资源、力量协调整合不到位，那么，反腐败国际追逃追赃工作就难以掌握主动、形成合力和抓出成效。虽然2014年我国通过组织制度创新，成立了中央追逃办，建立了省级追逃追赃机制，追逃追赃资源有效整合，特别是《监察法》颁布之后，国家监察委员会的组织协调、督导职责明确，过去“九龙治水”式的反腐败国际追逃追赃体系被彻底打破，反腐败国际追逃追赃指挥协调力度明显增强，成效显著提升，开创了反腐败国际追逃追赃新局面。但是，毋庸讳言，中央追逃办成员众多，涉及国内多个职能部门，且主要是通过协调的方式开展工作。而这种协调机制，又涵括多个层次，既包括在遇到特别重大问题时向中央政治局常委会汇报，也包括自身以召开会议的方式对政策和案件进行协调，还包括中央与地方的协调以及负责与国外执法部门和机构的协调。［24］这样一种多层次多元化的协调机制，当然有助于将分散的追逃追赃资源力量汇聚起来拧成“一股绳”，但是离集中统一、高效顺畅的常态化机制还有不少差距。特别是在省级以下，尚未形成全国联动、左右协同、步调一致、运转高效的体制机制，地方国际追逃追赃的潜力和能量尚未完全释放出来。此外，就反腐败国际追逃追赃国际合作长效机制而言，我国办案机关在反腐败国际追逃追赃实践中较大程度上依赖劝返措施以及国际警务合作等非正式合作渠道，运用双边和多边国际条约开展追逃追赃合作较为乏力，加之国际追逃追赃的一些客观妨碍因素短期内难以有效排除，国家间关于追逃追赃国际合作取得的政治共识转化为追逃追赃实效尚有距离等，使得反腐败国际追逃追赃国际合作长效机制的形成依然任重道远。

为此，一方面要继续加强反腐败国际追逃追赃资源力量的有机整合，使国内指挥协调体制机制更加顺畅，不断增强追逃追赃合力；另一方面，也要积极缔结双边引渡、刑事司法协助条约，织密织实反腐败国际追逃追赃的“天网”，并加强国际条约适用，从而实现反腐败国际追逃追赃工作整体性提升。具体来说：

一是在国家实施大数据战略、科技日新月异的新形势下，有必要推进职务违法犯罪嫌疑人外逃信息数据整合和资源共享。鉴于监察体制改革之后，国家监察委员会承担反腐败国际合作组织协调等职责，故建议由国家监察委员会牵头，将原检察机关建立的“在逃职务犯罪嫌疑人信息数据库”和中央纪委建立的“党和国家工作人员外逃信息管理系统”进行有机整合，建立统一归口、集中管理、动态更新的“外逃职务违法犯罪嫌疑人信息数据库”，及时掌握外逃腐败分子相关情况。同时，我们还要尽量从纵向和横向两个维度拓展收集外逃职务违法犯罪嫌疑人相关数据信息。比如，“纵向的个人经历、工作履历，横向的社会关系网络信息、通信信息等，甚至应该扩展到已知的外逃历史目的地的相关信息以及其国内政策、经济方面的变动情况”［25］。

二是打造一支高素质的反腐败国际追逃追赃专业队伍，为反腐败国际合作事业提供有力的人才支撑。在监察体制改革的新形势下，建议中央层面可由国家监察委员会牵头统筹，通过系统内遴选、相关部门抽调或者社会招聘等方式，选拔一批懂法律、懂业务、懂外语、懂合作的反腐败国际追逃追赃高端人才，组建一支专业化、国际化的反腐败国际追逃追赃专门队伍，挂靠中央追逃办，与中央纪委国家监委国际合作局合署办公，专司反腐败国际追逃追赃工作，增强我国反腐败国际追逃追赃的机动性和快速反应能力，提升反腐败国际追逃追赃工作的专业化、精细化和国际化水平。在省级层面，依托现有的省级追逃追赃协调机制，可由省监察委员会牵头统筹，组建专业化的反腐败国际追逃追赃“省队”，挂靠省追逃办，负责该省反腐败国际追逃追赃工作。

三是要进一步衔接《联合国反腐败公约》等相关国际条约，完善反腐败国际追逃追赃法律制度，克服反腐败国际追逃追赃合作畏难情绪、图省事心理，提高国际条约适用能力，改变在反腐败国际追逃追赃中国际条约适用率低的现状。在无正式引渡、国际刑事司法协助条约的情况下，可加强境外执法合作，通过建立完善境外执法合作机制，强化境外执法合作程序意识和证据意识，探索境外联合执法等合作模式，加大反腐败国际追逃追赃力度，从而进一步提升反腐败国际追逃追赃的实效。

（二）理念、制度、能力、队伍建设同时发力

理念是行动的先导，其在反腐败国际追逃追赃工作及其发展中居于引领、统摄地位，并从根本上决定国际追逃追赃工作的发展方向。正如有学者所说：“理念是对具体的法律制度表现出信念和观点，是整个指导思想，没有根植于脑中的正确观念，就不可能正确适用已有的刑事法律机制如违法所得没收程序和建立新的机制如境外追逃追赃机制。”［26］反腐败国际追逃追赃的高质量发展，必须突出理念先行、理念引领，应当把牢固树立科学理念作为统一思想、凝聚力量、统揽反腐败国际追逃追赃大局的“纲”和“魂”，将科学的理念贯穿于反腐败国际追逃追赃的指导思想、基本原则、目标要求和重大举措之中，为反腐败国际追逃追赃工作指好道、领好航。

制度管长远、管根本、管全局，具有可靠性、有效性和稳定性。没有健全的制度体系尤其是法律体系，反腐败国际追逃追赃就无据可依、无章可循。制度建设在反腐败国际追逃追赃中发挥着基础和保障作用，要通过制定、完善一系列基础性制度和法律框架，把反腐败国际追逃追赃的成功经验制度化，并在实践中不断创新发展。反腐败国际追逃追赃高质量发展的过程，实际上就是反腐败国际追逃追赃法律制度生成和完善的过程，当然首要的是要在追逃追赃制度体系尤其是法律体系的健全完善方面下功夫，织密追逃追赃的制度“天网”。

能力建设是反腐败国际追逃追赃的核心问题。反腐败国际追逃追赃的政治性、政策性和专业性都很强，不仅要熟悉我国反腐败国际追逃追赃法律及实务，还要了解相关国际条约、双边协定和外国的法律制度、程序要求、证据标准等，办案人员只有具备相应的能力和素质，才能有效地履行反腐败国际追逃追赃的权责。在以往反腐败国际合作实践中，一些办案机关和办案人员操作不得要领或者存在畏难情绪，归根究底，还是能力问题，尤其是打法律战的能力存在欠缺，不能适应反腐败国际追逃追赃形势发展需要。正因如此，我们必须把能力建设摆在突出位置，应采取学习培训、轮岗交流和实践锻炼等有效方式，着力加强办案机关能力建设，不断提高办案人员国际条约适用能力、境外执法合作能力、大数据分析运用能力等素质，增强做好新形势下反腐败国际追逃追赃工作的本领。［27］

队伍建设直接关系反腐败国际追逃追赃工作的质量和效率。随着我国反腐败国际合作和追逃追赃工作不断深入，反腐败国际追逃追赃过程中有大量新情况、新问题需要去分析、去解决，办案机关肩上担负的担子更加重大。在这种新形势新任务面前，抓好反腐败国际追逃追赃队伍建设尤为重要，我们要从反腐败国际合作战略和全局高度来充分认识队伍建设的重要性。加强追逃追赃队伍建设尤其是专业化建设，打造一支高素质、专业化、能打硬仗的国际追逃追赃队伍，既是反腐败国际合作形势发展的需要，又是追逃追赃队伍自身能力素质提高的需要。

（三）追逃、追赃、防逃一体推进

追逃、追赃、防逃密切关联、相辅相成，共同构成反腐败国际追逃追赃工作的整体。可以说，做好追逃工作，人追回来了，追赃工作就掌握战略主动，易抓出成效；加强追赃，断掉外逃腐败分子的“营养源”,挤压其在海外的生存空间，则为成功追逃创造了有利条件；密织防逃“天网”，跑出去的少，追回来的多，则会对外逃的和企图外逃的腐败分子形成强大震慑，有助于巩固追逃追赃成效。《监察法》第52条也明确了国家监察委员会在反腐败国际追逃、追赃和防逃三个领域的组织协调、督促落实职责。当前，我国反腐败国际追逃工作成效显著，但“由于追赃工作基础相对薄弱，境外涉案资产查找难、追缴难等多种原因，致使追赃相对滞后于追逃”［28］，而防逃工作也处在整体推进时期，在监察体制改革背景下，防逃的压力进一步加大。这也反映出我国反腐败国际追逃追赃工作发展不平衡的现状。显然，做好新形势下的反腐败国际追逃追赃工作，靠一条腿走路是不行的，一条腿长一条腿短也难以形成工作合力，既要确保追逃力度不减、节奏不变，做到有逃必追、一追到底，同时也要前移关口，扎紧防逃篱笆，堵塞外逃漏洞，实现追逃、追赃和防逃三者并举不悖、联动互补、一体推进，形成“追防一体化”长效机制，真正让外逃的腐败分子及其赃款找得到、追得回，让企图外逃的腐败分子不敢逃、逃不出，让腐败资产藏不住、转不出。

（四）个案协调攻坚与长远制度建设统筹兼顾

长期以来，我国反腐败国际刑事司法合作多以个案协助为主。［20］毋庸置疑，抓好个案协调尤其是重点个案攻坚，是形成强大震慑、带动反腐败国际追逃追赃工作整体推进的重要抓手。事实上，反腐败国际合作的成效，不是抽象的而是具体的，很大程度上也体现在追逃追赃的成功个案上。一个好的成功案例，犹如一场生动的反腐败国际追逃追赃合作教育课。正如中央政法委书记郭声琨同志所言：“一个案例胜过一打文件。”［29］（P15）个案成效可以带动全局，发挥成功案例“牛鼻子”的牵引作用，促进追逃追赃工作不断深化，加快追逃追赃长远制度建设步伐。而且抓好个案协调，突破一批重点个案，追回一批外逃腐败分子，追缴一批外流的腐败资产，必然会更加彰显党和政府“天涯海角、一追到底”的决心，营造“天网恢恢，疏而不漏”的氛围，坚定人民群众对反腐败斗争的信心和信赖，从而凝聚起反腐败国际追逃追赃的强大合力。反之，反腐败国际追逃追赃的口号喊得再响亮，若没有追逃追赃的实际成效，甚至出现腐败分子卷款外逃现象屡禁不止，那么追逃追赃工作就没有说服力，反腐败国际追逃追赃长远制度建设也只能是“看上去很美”。

此外，反腐败国际追逃追赃长远制度建设非一朝一夕之功，其复杂性和艰巨性可想而知，显然不能仅停留在个案协助或者重点个案攻坚层面，必须统筹谋划、整体推进，考虑点与面的结合。即使某一个案协调成功了，若国际追逃追赃法律制度不健全或者国际合作机制不顺畅，那么这种成功也只是权宜之策，而非长久之功，不具有普遍的可效仿性、长期性和稳定性，难言形成长远制度。正所谓“不谋全局者，不足以谋一域”，因此，在加强个案协调攻坚的同时，我们应更加注重在建立追逃追赃双边、多边国际合作长远制度建设方面下功夫，不断拓宽追逃追赃国际合作网络，打造国际追逃追赃合作体系，从而在反腐败国际追逃追赃长远制度建设中形成整体效应，为反腐败国际追逃追赃的目标转化为实实在在的成效提供重要保障。

我们应注意个案协调攻坚与长远制度建设的统筹兼顾，不要顾此失彼。这实际上也是治标与治本的辩证关系，要治标更要治本，两者是相互渗透、相互促进、相互补充的。

四、结语

总体而言，新时代我国反腐败国际追逃追赃是机遇和挑战并存，但机遇大于挑战，反腐败国际追逃追赃的基础好、潜力足和拓展空间广阔。当然，我们也应当清醒地认识到，反腐败国际追逃追赃绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能做好的，也绝不仅是一个法律层面的问题，其涉及政治、外交、文化、价值观念等多个方面，需要站在党和国家事业发展全局高度，统筹把握国内国际因素，精准研判反腐败国际追逃追赃的形势变化，明确反腐败国际追逃追赃的科学策略、基本思路、重点任务和保障措施。

当前，我国反腐败国际追逃追赃进入了深水区和攻坚期，需要解决的问题不少，存量案件基本上也是难啃的“硬骨头”。面对新形势新要求，破解反腐败国际追逃追赃难题与挑战，实现反腐败国际追逃追赃工作提质增效，巩固发展反腐败斗争压倒性胜利，推进腐败治理的现代化，需要在反腐败国际追逃追赃领域展现新担当新作为。特别是要依托已有良好基础，牢牢把握战略主动，既全方位用劲，又重点发力，着力解决影响反腐败国际追逃追赃成效、制约反腐败国际追逃追赃高质量发展的一些深层次问题，对内一体推进追逃防逃追赃工作，对外拓宽参与反腐败国际合作的广度和深度，深度参与腐败全球治理，努力形成反腐败国际追逃追赃的强大合力。

注释：

①《刑事诉讼法》第17条规定：“根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则，我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。”

②《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（2013年1月1日，最高人民法院）第408条至第414条；《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（2013年1月1日，最高人民检察院）第676条至第703条；《公安机关办理刑事案件程序规定》（2013年1月1日，公安部）第13条、第364条至第373条。