中美贸易摩擦留痕政府工作报告

万钊

政府工作報告一年一次，描绘当年的经济政策蓝图。2019年有一个特殊的背景，就是中美刚刚经历了长达一年的贸易摩擦，虽然现在贸易摩擦出现了阶段性协议的曙光，但是仍然给我们的经济政策打下了明显的烙印。我们不妨站在中美贸易摩擦的背景下，看本次政府工作报告有哪些值得关注的要点。

增值税减税超预期

本次政府工作报告中，增值税减税幅度略超预期。报告称，将制造业等行业现行16%的税率降至13%（市场预期降税2%-3%），将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%。增值税减税与贸易摩擦的相关性很高，那么这次减税幅度有多大呢？

我们不妨来参考一下2018年的减税力度。2018年5月1日起，制造业等行业增值税税率从17%降至16%，将交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%，根据财政部的口径，预计全年可减税2400亿元。

由于2018年的增值税减税是自5月1日开始，因此如果折算成全年12个月，12个月的减税幅度大概是3600亿元，2019年制造业等继续减税3个百分点，交通运输业等继续减税1个百分点，那么增值税减税幅度预计在5000亿元左右。

笔者估算，增值税增速与PPI增速，基本上保持一致。2019年1月PPI增速0.1%，市场对全年PPI增速预期在2%或更低，在低位的PPI，叠加减税效用，2019年的增值税增速可能仅有5%左右。

财政收支缺口怎么补？

另一个问题来了，根据政府工作报告，2019年赤字率拟按2.8%安排，财政赤字为2.76万亿元，赤字金额比2018年增加3800亿元，其中中央财政赤字增加2800亿元，地方财政赤字增加1000亿元。

那么2019年财政收入因为减税和经济下行而减少，财政赤字扩张的幅度又不大，这就意味着，2019年财政要么靠挖潜，要么靠减支。既然减税降费的力度超预期，除了靠政府减支以外，2019年财政支出的压力应该依然是极大的。那么财政收支的缺口怎么补呢？

财政部3月6日发布了《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告（摘要）》，里面告诉了我们一些线索。

首先，在中央财政预算“四本账”当中，除了专款专用的全国社保基金预算以外，中央财政一般公共预算收支差额主要由几个部分来调节，包括财政预算赤字，以及从预算稳定调节基金、政府性基金预算和国有资本经营预算调入的部分。

2014年及以前，中央财政一般公共预算收支是结余的，但是2015年以来，一般公共预算收支一直为负，且远大于前些年的盈余，尤其是2018年，收支缺口为13754亿元。

根据财政部披露的数据，2018年调入资金及使用结转结余资金合计14772.77亿元，弥补了13754亿元的收支缺口。另外披露，2018年年末，中央预算稳定调节基金余额3763.99亿元，但是地方财政结转结余的余额没有披露，笔者猜测，余额应该不多。

根据财政部披露的2019年预算，2019年财政预算中，使用调入资金及使用结转结余资金为15144亿元，其中，从政府性基金预算中调入资金，恐怕不低于1万亿元。

那就自然而然提出另一个问题，我们的政府性基金中，有这么多资金吗？我们来看看，过去几年政府性基金的收支情况。可以看到，2014-2017年，政府性基金都是收入大于支出或者持平，也就是说，政府性基金并不缺钱。但是，自2015年起，地方政府开始大量发行专项债，并且远远超过实际资金需求。地方政府专项债务募集的资金，前几年恐怕大部分是闲置的。因此，减税力度超预期，但是赤字额又兜不住收支缺口，而结余的财政存量资金又不够了，收支缺口怎么补？答案就是从政府性基金中调入，政府性基金为什么有闲置资金呢？因为政府性基金中的专项债务大大超发了。

这背后，是一个在不同的财政科目中进行资金腾挪的游戏。为什么要这样折腾呢？笔者猜测，可能原因是，规避赤字率的3%红线。一般公共预算科目下有赤字约束，那么我们就在别的科目下融资，然后调入一般公共预算来使用。

这种资金腾挪有没有副作用呢？笔者觉得，可能有以下几点：第一，中央推动的减税，资金缺口由地方政府专项债务弥补，有点“中央减税，地方买单”的意思，这会进一步加剧地方政府债务负担;第二，由于土地出让收入也属于政府性基金科目，对政府性基金收入的依赖，会干扰房地产调控;第三，地方政府专项债务的融资成本高于国债，这会白白增加政府的融资成本;第四，政府性基金预算的外部监督力度，不如一般公共预算，这就造成名义赤字可控，但实际赤字情况相对复杂，这会增加未来财政失控的风险。

2019年是否会降息

2019年的政府工作报告中，有一句话“适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段”，里面提到了“利率”的字眼，我们不妨来看看过去历年的政府工作报告中，对货币政策的具体用词以及当年的实际情况。

2015年政府工作报告提出，广义货币M2预期增长12%左右，在实际执行中，根据经济发展需要，也可以略高些。灵活运用公开市场操作、利率、存款准备金率、再贷款等货币政策工具。2015年实际情况是，存款准备金率下降2.5个百分点，贷款基准利率降息1.25个百分点。

2016年政府工作报告提出，要统筹运用公开市场操作、利率、准备金率、再贷款等各类货币政策工具，保持流动性合理充裕。2016年实际情况是，存款准备金率下降0.5个百分点，贷款基准利率保持不变。

2017年政府工作报告提出，要综合运用货币政策工具，维护流动性基本稳定，合理引导市场利率水平。2017年实际情况是，存款准备金率保持不变，贷款基准利率保持不变。

2018年政府工作报告提出，疏通货币政策传导渠道，用好差别化准备金、差异化信贷等政策。2018年实际情况是，存款准备金率下降2.5个百分点;贷款基准利率保持不变。

2019年政府工作报告中，涉及货币政策的，笔者认为有两个点值得关注。第一点是 “适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段”，里面这个“利率”的字眼。回顾过去几年的货币政策表述，可以看到，提到“利率”，确实是有降息的可能性，但是并不是百分百对应，只能说是降息已经作为比较靠前的备选的政策手段，出台的可能性较高。

第二点是2019年政府工作报告报告中提到“广义货币M2和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配，以更好满足经济运行保持在合理区间的需要。”

自2000年以来，M2增速和社融增速，基本上高于GDP名义增速5个百分点左右。但是2018年，M2增速低于GDP名义增速1.59个百分点，社融增速与GDP名义增速持平。因此“广义货币M2和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配”，其含义是进一步提高M2和社会融资规模增速。

综上所述，2019年的货币政策含义，应该是M2和社融增速进一步提高，进一步降低准备金率，而降低基准利率作為后备手段，当经济下行压力过大，或者贸易谈判出现意外等情况下，采取降息。

看不懂的稳就业

2019年政府工作报告中，专门提到“2019年首次将就业优先政策置于宏观政策层面，旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向。”但是如果我们来看看，过去几年的就业状况。2018年新增城镇就业目标1100万人以上，2018年实际新增城镇就业1361万人，过去几年，城镇新增就业都是大幅超越预期目标（如图）。

我们再来看看反映劳动力市场供需状态的求人倍率。当求人倍率大于1，说明职位供过于求;如果求人倍率小于1，说明职位供不应求。2018年四季度，全国求人倍率为1.27，处在历史较高水平。简单理解，就是一个求职者，平均面对的是1.27个岗位。单从数据上看，就业压力并不是很大。

尤其是现在，中国的人口老龄化加剧，60后群体开始进入批量退休期，又会腾挪出一大批就业岗位。但是从政府工作报告来看，2019年的稳就业力度很大，甚至包括了高职院校2019年大规模扩招100万人。

既然就业数据显示就业压力不大，那么为什么中央要高度重视就业工作呢？笔者猜测，原因可能有三个，第一是就业数据不实，实际就业压力更大，这个超出了笔者的能力范畴，不多说;第二是中央为贸易摩擦的负面冲击预留缓冲垫;第三是不排除2019年要大幅收缩所谓的“体制内”就业，类似于1998年。

综上所述，笔者认为，中美贸易摩擦，在2019年的政府工作报告中留有明显的烙印。为了应对中美贸易摩擦，政府推出了略超预期的减税措施，进而压缩政府支出，扩大专项债发行;政府预留了降息作为备选的政策手段;将稳就业摆在了宏观政策的首位。

作者就职于招商银行金融市场部，本文仅代表作者个人观点