业主权利视角下的住宅专项维修资金管理制度完善

摘 要 业主之权利之保障亦是维护社会稳定，构建和谐社会之重要一环。然而业主权利在现实中的行使却常陷龃龉。这一方面是由于相关的法律法规配套不完善所导致的，另一方面，本应该服务于服务业主的物业管理公司常常成为业主权益纠纷的对立面。而业主权利与物业公司以及相关管理部门之间的矛盾在住宅专项维修资金上亦有比较集中的体现。比如说，住宅专项维修资金常被挪作其用途而未经业主的同意，这种现象不可谓不普遍。因而，本文认为从业主权利出发，业主、物业管理公司、业主委员会以及相关管理部门平衡的角度探讨住宅专项维修资金管理制度的完善尤为重要。

关键词 业主权利 住宅专项维修资金 制度完善

作者简介：高雅，贵阳学院法学院，律师助理，研究方向：法律。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.101

我国已经出台多部法律及行政法规规制物业市场，并维护广大业主的合法权益。2008年我国出台了《住宅专项维修修资金管理办法》（后文称《管理办法》），以规范住宅专项维修资金的管理。所谓住宅专项维修资金是用于对物业共用部分或共有设施进行維修而预先抽取并存储的资金，从本质上来讲其应当是业主的财产，其抽取、管理、使用均被限制。但是，在现有的管理制度之下，其仍有可能被转挪他用，如此之举严重侵犯了业主的合法权益，因而亟需对其进行制度上的完善。

一、业主权利与住宅专项维修资金溯本

（一）业主权利

根据《物权法》之规定，业主所享有的权利一般由三部分组成，即其对于专有区域的专有权、共有部分的共同所有权以及成员权组成。其中，专有权和共有权属于财产性权利，而成员权则属于一种身份性的权利 。对于前两种权利当然可以通过《民法总则》或者《物权法》的相关规定进行调整。但是，成员权并非是严格意义上的物上权利，因而其并不必然可受《物权法》之调整。但是，成员权之取得却和物上权利密切关联，若缺乏物上权利为前提，成员权并不存在。而这种物上权利也不尽限于所有权，用益物权等亦可成为成员权之前提。

成员权的产生与业主本身的情况息息相关。对于专有区域的专有权，由于且由业主单独行使对其占有、使用、收益、处分的权能，故而其易于被控制和管理。但是，由于在一个集体环境之中，业主所享有 。行使的权利并不能影响、妨碍他人的权利，所以其亦受到一定的限制。这种限制不仅来源于法律，也通过业主的成员权得以一定的体现。例如，改变住宅实际用途需要经过其他相关业主的同意。成员权实际上可以在一定程度上调和业主之间的利益纠纷，体现业主之间的相互尊重。

另一方面，成员权与业主对物业共有部分、共有设施的共有权亦是密不可分的。由于业主并不能独自对物业的共有部分、共用设施行使占有、使用、收益、处分的权能，故而其更需要业主成员权通过表决等方式被行使以让共有部分公用设施得到妥善地管理 。

业主的成员权要一定的条件方能够得以方便的实施。这是由于现实因素产生的，一方面，物业的共用部分及共有设施并不属于单独的业主个体，其权能的行使需要得到业主大会的决议 ，而没有特定的组织者，这种表决会议很难组织；另一方面，由于业主只是一个自然人个体多重身份的一部分，因而其不可能将所有的时间全部花费在对于物业的管理中来。从实质上来讲，物业权利是属于部分或全部业主的，抑或是单独的业主。但是，为了方便管理，业主通过合同的方式将某些管理权限委托给了物业公司，又或者通过授权的方式将一部分权利赋予业主委员会。

（二）住宅专项维修资金

所谓住宅专项维修资金，根据《住宅专项维修资金管理办法》的相关规定，其即是指专门用于对特定小区内住宅的共用部分以及相关的共用设施设备在其保修期满后对之进行维修和更新、改造的资金。 住宅专项维修资金的交存、管理以及使用都有专门的法律或行政法规的规定予以规范。

业主对其专属权部分享有排他性的权利，故而在法定情况之外，其应当自行承担专属所有权部分的维修、装璜的费用 。但是，物业的共有部分或共有设施并不直接在某一特定的业主控制之下，没有任何单独的业主可以在共有部分或者共有设施上享有排他性的权利。这种情况下，业主不可能长期专注于对于这些设施的管理。但是每当发生问题之后就解决问题而召开一次筹款会议，其难度不言而喻，且其亦耗费时间成本。故而实现抽取一定的资金作为共有部分、共有设施的专项维修资金是必要的。

从业主本身的权利维护上来讲，住宅专项维修资金亦是必须的。共有部分、共有设施有惠及物业全体业主的，亦有惠及部分业主的；而惠及程度亦有差距。比如某一小区单元之电梯，其主要惠及该单元之业主。然而就这一单元不同楼层的业主而言，居住在高层的业主显然比低层业主更需要电梯，但并不能因为此就只向高层住户收取电梯维修费用。而在现实中，如果没有事先抽取的住宅维修专项资金，很有可能会出现因为低层住户不满而难以筹措维修费用的情况。而住宅专项维修资金并非限用于诸如电梯这种较为特殊的共用设施，其使用对象虽然是限定于共有部分或者公用设施，但是具体来说，其对象并非是非常特定的。

二、现有住宅专项维修资金之管理及问题

（一）住宅专项维修资金管理制度

自2008年起国务院出台的《住宅专项维修资金管理办法》正式实施，该办法拟对住宅专项维修资金的交存、使用及监督管理进行规范。根据《住宅专项维修资金管理办法》的规定，所有物业均应当按照一定比例交存住宅专项维修资金。交存的比例以专属部分面积占比为依据，且根据物业的不同而实行不同的比例规定。物业通常分为商品房以及非商品房，其中商品房的住宅专项维修资金交存比例相对较高于非商品房。但也并非一定如此，要视具体情况而定。县级及市级政府相关主管部门有权确定单位面积的维修金额，其亦有权根据具体情势的变化而进行相应的调整。但根据国务院行政法规的规定，这一比例的幅度应当是物业成本的5%-8%。

此外，尚有一种较为特殊的情况，也即是公有住房。公有住房通常不能直接在市场上进行买卖，而出售公有住房的应当向政府支付一定数额的土地转让金。公有住房和一般的商品房一样，也需要缴纳住宅专项维修资金。但是，在缴存的程序上，二者依然存在一定的差别。公有住房在被出售时产生的应当交存的住宅专项维修资金可以分为两部分，一部分由业主交存，另一部分则在售房款中一次性提取。

住宅专项维修资金的使用于专属权部分之外的物业公用部分或共有设施，根据《住宅专项维修资金管理办法》的规定，其包括专属部分之间相连的共有部分，例如门厅、走廊、楼梯间等，也包括一些基础设施，例如水箱、电塔、电梯、照明设施以及消防设施、公共停车场等等。

住宅专项维修资金采专用门账户进行管理。同时，该笔资金又按照物业不同业主分摊面积作分户管理。虽然在《住宅专项维修资金管理办法》中没有明确规定，但是《民法总则》及《物权法》作扩大解释，这笔资金所有权归属于业主。但是，业主并不能直接转取或使用该项资金，这笔资金的使用必须通过业主大会。而根据《住宅专项维修资金管理办法》第三十一条以及第三十二条的规定，业主大会以及负责监督管理的相关政府机关有权知悉住宅专项维修资金的情况，而相关银行有义务每年定期向此二者发送账单，以明确该笔资金的使用账目。

（二）存在的问题

虽然我国已有明确立法确定住宅专项维修资金的收取、管理监督以及使用事宜，但整体上该项体系仍然存在一定问题亟待解决。该笔资金并不能随意被使用，即使是业主也必须经过一定的程序方能使用该笔资金。但是，对于共有部分、公用设施的日常管理权限很大一部分被委托于物业管理公司，经由此产生的业主与物业管理公司之间在共有部分或共有设施之分歧、纠纷依然难以得到解决 。

从物业纠纷矛盾本身来看，物业矛盾包括业主与物业公司的矛盾，业主与业主委员会以及物业公司与业主委员会之间的矛盾。业主虽然是物业的所有权人，但是相较于物业管理公司，业主对于共有部分、共有设施的相关信息知悉较少，加之其基数较大，组织困难，故而在与物业管理公司之间的纠纷之中略显弱势。而相较而言，部分物业管理公司员工由于缺乏必要的职业素养，故而不能合理、妥善地处理相关问题，反而容易激发矛盾。可见业主之成员权行使着实会遇到诸多问题。

放诸到住宅专项维修资金中去，这种问题可能会更加深刻。这笔资金虽然是归属于业主的，但却不要求业主自行进行存取。通常而言，这笔资金作为一笔较为巨大的款项，是各大银行所欲竞争的标的，而由此产生的诸多惠及政策可能并不甚规范，而业主又不是其直接的惠及对象，因而其中尤有可能暗藏猫腻。此外，这一笔资金的信息又不能随时被获取，而相关信息通常被物业管理公司或其他的物业管理委员会所知悉，对于一般的业主而言，这笔资金的去向并不明晰，加之行政监管部门一般而言只会通过银行账单了解情况，故而资金挪用的难易程度增加 。

三、完善住宅专项维修资金制度之建议

完善住宅专项维修资金管理制度，需要正确对待业主、物业管理者以及行政监管机关之间的关系。而对应这三者之间的关系，盖可以从两个方面入手进而考量。第一个方面即是從业主自身的成员权入手，增加业主行使成员权的便利，平衡业主与物业管理者之间的不对等关系；第二个方面则应当从行政监管机关入手，探索在适时的情况下行政机关的介入与调查，增加业主的维权途径。

关于业主成员权方面，可以对业主委员会制度进行改革。大部分业主都无兴趣长期投身于对物业的管理，因而业主委员会的组成成员可能相当固定。如此一来，大部分物业的业主委员会可谓是形同虚设，因而不能够真正有效地履行其应有的职能。于此，业主委员会的成员结构本身是可以进行优化的。在其设立之上，应当降低业主委员会准入门槛，取消不必要的行政审批行为，转而使用行政备案制度。在其组成人员上，可以考虑增加新模式成员，即轮值人员，协助常驻人员履行相关职责。

在行政监管方面，应当考虑行政机关监管的有效性与适时性，行政监管不能仅仅停留于数据监控或者年终审计，而应当着眼于实际发生的矛盾纠纷。通常而言，行政机关不可能随时关注某一特定小区的各种情况，在关系到切身利益的物业纠纷之中，业主的反应可谓更为及时。故而行政机关应当增强与业主的沟通，开辟接受信访、举报的新渠道，落实调查、监督等具体行政行为，从而疏导群众正确处理纠纷，督促相关物业管理公司合法、合理地履行物业合同义务。

注释：

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虽然某些情况下需要经过物业管理公司的同意，但是物业管理公司并不能成为决定是否对房屋进行装璜、修缮的一环。物业管理公司所享有的权利基础正是维护共有区域、共有设施以及其他业主所享有的房屋所有权不被侵害。

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