“放管服”背景下科研单位内控建设与科研经费管理研究

朱震霄

近年来，党中央、国务院先后出台了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》、《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案》、《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》等文件，以“放管服”为核心，在预算调整、科研激励、结余经费管理等方面给予了科研单位和科研人员更大的自主权。在这一背景下，对科研单位经费管理提出了新要求，迫切需要认真梳理科研单位内部控制制度建设中的问题，通过完善内部控制机制建设，提高科研单位自我约束和自我规范能力。

一、科研单位科研经费内部控制现状及其原因分析

（一）科研单位内部控制制度建设现状。2014 年财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》作为包括科研单位在内的行政事业单位内部控制管理的指导文件，大多数科研单位也根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》，针对预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理等方面制定了本单位内部控制规程。但由于《行政事业单位内部控制规范（试行）》覆盖面较广，着重于各种类型行政事业单位的共性问题，没有制定针对科研项目和科研项目经费的内部控制规范指南。有些科研单位内部控制制度落实不到位，无法有效发挥用制度管人、管事、管权的作用，看似各部门各司其职，层层把关，实际上监督管理流于形式，不少科研单位存在合同审核、支出会审走过场，单位领导审批演变成集中审批的情况，以致于在内部审计和科研项目验收中时常发现项目经费支出与项目内容相关性不强，甚至存在有多个科研项目之间经费交叉使用、相互拆借、挤占，随意调整预算等不规范情况。

（二）造成这一现状的原因分析。1.思想认识上存在误区，内部控制意识淡薄。科研单位领导大多是科研人员出身，受以往科研项目管理模式的影响，往往注重对科研项目的申报立项、成果总结，对科研经费过程管理却不够重视。尤其是《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》颁布以来不少科研单位领导更是强调“放”和“服”，有意无意地忽略了“管”，没有在单位内树立正确的科研经费“内部控制”意识，有些科研单位领导甚至对规范管理有抵触思想，认为规范管理妨碍了科研工作效率。2.科研单位内部考核制度和内部控制要求脱节。科研单位内部考核制度大多是以科研项目的立项数量以及科研经费的到账金额作为科研人员的主要绩效评价标准，对科研经费使用的过程管理和实际效益的重视程度比较低。不少科研单位为科研绩效、科研机构排名和行业影响力，在国家和项目主管部门制度之外采取更为宽松的管理政策以鼓励科研人员争取项目，普遍存在“重项目争取，轻过程管理，重论文专利、轻经费管理”思想，对本单位科研经费使用中相互拆借、挤占，随意调整等违规情况基本没有处罚措施。这样的考核机制根本无法对科研经费使用形成有效的监管，无法防范科研经费的使用与科研项目内容脱节等不规范行为。3.科研经费使用信息不对称，监管流于形式。科研经费管理工作，涉及科研单位领导、职能部门、科研团队等多个主体，科研管理部门往往关注论文发表、专利申请等科研项目合同执行进度情况；财务部门仅关注经费支出是否符合财务制度的规定，科研项目经费支出与项目内容相关性、使用的效果等情况仅仅由科研团队内部掌握，各部门之间信息严重不对称，职能部门无法发挥监督职能，监管流于形式。

二、完善科研单位内部控制途径

（一）加强宣传，提高全员对内部控制的认识水平。首先，科研单位主管部门应当督促科研单位加强内部控制规范学习，要使广大科研人员尤其是领导人员认识到，来自与各级财政的科研经费，并不是单位或者科研团队的创收收入，科研单位不仅不具备完全的支配权利，而且都要履行受托管理责任，积极履行经费管理的主体责任，保证经费按委托方要求合规使用。其次，科研单位领导要认真组织学习《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》等文件精神，使全体工作人员认识到建立有效的内部控制规程、规范科研经费管理，不仅仅是科研项目验收的需要或者审计的需要，更是落实“若干意见”中“强化法人责任，规范资金管理”的要求。科研单位只有落实“权责一致”的要求，强化自我约束和自我规范，做到“接得住、管得好”，有效监管科研经费，方能保证科研政策“松绑”后科研经费管理规范有序，活而不乱。

（二）全员参与，完善风险评估机制。风险评估机制是内部控制体系建设的重要工作，而科研单位风险评估是对科研项目活动和科研经费使用中面临的威胁、存在的弱点、造成的影响，以及三者综合作用所带来风险的可能性的评估。科研单位应当健全风险评估机制，针对承担科研项目的特点以及内外部环境，定期评估可能存在的潜在威胁，要全面评估审核科研项目预算编制、执行是否科学合理、项目的实施方案是否具备可操作性、各级人员的责权是否实现，授权审批、项目资金的安全性能否得到保障等科研经费使用的各个方面。根据风险评估结果，不断加强内部控制制度建设，规范科研项目经费支出的管理方式，保证科研经费支出的各个环节真实可靠，最大程度地防止科研经费使用中的舞弊和疏漏情况。

（三）充分发挥内部审计作用，不断健全内部控制制度。内部控制机制建设是个长期的过程，不可能一蹴而就，而内部控制审计是完善科研单位内部控制机制建设的重要手段。科研单位要充分发挥内部审计人员的职能和作用，必要时可以引入会计师事务所等外部审计力量，对科研单位内部控制制度建立、执行情况进行专项审计。

（四）加强和完善科研经费信息公开，增加经费使用透明度。“阳光是最好的杀毒剂”，科研单位要利用信息化手段，最大限度地增加科研经费的透明度。如试验试剂等专用材料费支出，由于其单价低、采购量大，使得科研单位管理部门不能对之进行有效的监督，为虚开发票、编造虚假货物清单和验收资料提供了机会，管理上存在较大的风险，近年来，不少科研单位针对试验试剂等专用材料采购中存在的问题，建立了实验试剂公共采购平台，各个科研团队采购试剂的单价、数量均在采购平台公开反映，通过这样一个信息化手段，减少了虚假采购、高价采购现象。科研单位需要进一步完善内部公开制度，在单位内部公开项目工作内容、项目预算、主要研究人员、资金使用情况、科研工作进展情况、项目研究成果等情况，接受内部监督。

综上所述，对科研单位而言，“放管服”三项同样重要，“管”是“放”的保障，只有认真履行法人责任，健全单位内部控制机制，规范科研经费管理，才能保障科研活动顺利进行，使科研经费发挥最大效能。