新型城镇化建设进程中融资研究综述

曾繁荣 王志锴 方玉

中图分类号：F294.1   文献标识码：A

内容摘要：新型城镇化是我国发展战略的重要组成部分，要实现这一复杂的系统工程，离不开融资的支持。因此，亟须梳理现有新型城镇化建设进程中融资的相关文献，全面探寻融资问题的瓶颈和成因，寻找城镇化建设进程中有关融资问题的解决路径。基于此为我国新型城镇化建设进程中多元化融资体系的后续深入研究提出针对性意见，为国家改革和创新投融资体制机制，创新城镇化融资模式，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制，提供一定的理论依据和决策参考。

关键词：新型城镇化   融资   研究综述

引言

近年来，随着我国新型城镇化进程持续不断地推进，新型城镇化已成为国家发展战略的重要组成部分，是全面建成小康社会的重要途径，也是我国经济和社会发展的重要动力。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨预言：我国的城镇化将是21世纪新时代推动世界经济向前发展的两大引擎之一。截至2017年底，我国城镇人口占总人口的比例（即城镇化率）已达到58.52%，在“十三五”时期，我国仍处于城镇化稳步快速发展阶段。新型城镇化是一项复杂的系统工程，而在这一过程中存在诸多现实问题，比如流动性过剩与城镇化建设资金瓶颈并存、“城市病”、城镇化带动的巨大潜在投资需求如何转换为现实需求等，其中资金的投入与使用问题显得尤为重要，极大程度制约着城镇化的健康可持续发展。究其原因，主要是我国当前城镇化建设缺乏便捷稳定的多元化融资渠道，融资难的问题悬而未决，资金需求和供给不对称问题在城镇化建设过程中一直存在。因此，必须创新城镇化建设融资模式，持续完善城镇化建设资金保障机制，规范城镇化建设融资机制，构建及完善我国新型城镇化建设中多元融资体系的实现路径，达到合理解决资金瓶颈问题的目的。

鉴于此，本文对国内外关于城镇化融资的研究成果进行了系统整理及归纳，概括及揭示当前国内外城镇化建设融资体系研究的主要方法以及特点，探究及阐明当下国内新型城镇化建设进程中多元融资体系出现的主要缺陷以及不足，论述及总结未来我国新型城镇化融资体系研究的主要发展方向以及趋势。在此基础上，以期为我国新型城镇化建设进程中多元化融资体系的后续深入研究提出相关意见，为国家改革和创新投融资体制机制，创新城镇化融资模式给予相应的理论遵循和策略建议。

相关研究综述

迄今为止，国外研究学者从不同视角和方式对城镇化建设融资进行了较多研究，研究成果已经形成了一定的规模，对于城镇化建设融资的相关研究主要包括城镇化融资的理论、主体、资金来源、模式共四个方面。

（一）城镇化融资理论

从20世纪初开始，发达国家就开始建立财政转移支付制度，用以支持财政较为单薄的地方政府和村镇，如日本的地方支付税、德国的财政调整法和美国的国库交附金等。而到了20世纪中叶，凯恩斯提出了“政府干预”理论，论述了政府在城镇化基础设施建设投融资中起到宏观层面上的调控作用，并认为政府有责任在缺少私人投资时投入资金进行融资并建设。之后，Musgrave（1959）提出了“财政分权”理论，认为给予地方政府在城镇化建设进程中更大的资源配置权，将有助于地方政府更好地参与到市场融资活动中。此外，Rostow（1960）提出了“经济成长阶段”理论，认为西方发达国家在城镇化建设初期基本都是通过中央财政或者财政融资方式来持续发展。

（二）城镇化融资主体

20世纪90年代开始，国外研究学者开始对城镇化融资主体方面展开大量研究，认为城镇化的投融资主体是政府、公共机构以及私营企业（Clayton和Nikolai，1994）。城镇化建设进程中投融资活动的市场化现象出现的越来越频繁，逐渐更新了必须由政府作为投融资主体的传统做法，城镇化建设应实现资源配置最大化，所以必须投向市场（Werna和Nairobi，1998）。此外，城镇化融资可按照项目收费与否进行区别对待，可收费项目的融资主体由政府或受控的公用事业公司主导，丰富资金来源;不可收费项目则以政府为主导，可通过税收、借款和公债等资金来源方式来进行融资。

（三）城镇化融资资金来源

在资金来源研究方面，Hyman（1973）指出各地的基础设施建设资金由地方政府通过借贷长期债务融资的方式来提供，根据项目的前期建设和后期收益对成本进行跨期摊销，并且由从中获益的居民承担此项成本。此外，Andesron（2006）认为城镇基础设施的投融资还可以通过使用费用、租金、银行贷款、市政债券以及政府间转移支付等方法来构成。与此同时，地方政府在城镇化建设进程中对能带来利益的公共服务可以征收地方税，方式可以是财产税、土地税等（Bahl，2007）。Allen等（2011）通过是否收取费用这一指标来对城镇化投融资建设进行划分，又进一步区别了资金来源方式。

（四）城镇化融资模式

在城镇化建设中，发行市政债券、资产证券化融资和公私合营模式等几个具体融资模式成为了国外学者的研究重点。国外学者多年来重点围绕基础设施建设的融资理论和方法推陈出新，具体模式也在不断改进。

在发行市政债券融资方面，Cohen和Hammer（1966）指出了在城镇化建设中市證债券对基础设施融资的决定作用以及市政债券的发行时机。利用市政债券为城镇化基础设施建设融资的优势日益增大，很多地方政府的决策者更是承诺将优先致力于加速城市市政债券市场的发展（Leigland，1997）。世界上越来越多的国家和地方政府已经认识到市政债券融资是一种极其吸引人的机制（Daniels和Jayakumar，2002）。

在资产证券化融资方面，Sharp和Millerd（1990）认为资产证券化将成为以后城镇化融资模式的重点发展模式。资产证券化之所以具有如此大的吸引力是因为其交易成本、流动性和资金来源都好于其他融资工具。随后，Jain（2001）也指出，资产证券化让所有参与到市场中的各方受益，是一种备受欢迎的选择，发起人能够从资产的出售受益，高收益、高流动性、多样化的证券则会让投资者受益。然而如果一个机构并没有面临资本约束或流动性约束的问题，而且也不存在由于过度集中贷款导致的资产高危风险，那么资产证券化的收益并不是在所有模式中最优的，应根据资产证券化的成本与收益来确定证券化是否适用。

在公私合营模式方面，一开始国外研究主要对PPP公私合营模式中的BOT项目进行分析，调查政府融资过程中存在的策略问题，并制定具体的融资规划和进程，得出最优的融资方案（Tiong和Alum，1997）。Megginson和Netter（1999）是从项目全流程的角度对PPP的内涵进行了详细论述，得出了PPP模式在公共产品供给方面的适用性。目前国际上对公私合营模式各方面进行了较多的案例分析，主要有对PPP公私合营模式框架的构成以及加入相关的影响因素后的处理以及规制问题进行案例分析，以及以英国政府为例进行PPP私人融资计划的案例研究等。

国内有关城镇化建设融资研究的综述

我国城镇化建设融资体系主要从政府计划控制、财政预算支付的政府主导型逐渐转型为市场资金配合、财政资金引导的市场主导型融资模式。近年来，关于新型城镇化融资的研究成果主要集中在以下几个方面。

（一）新型城镇化的资金需求构成和特点

国内学者对于新型城镇化的资金需求构成尚未形成统一结论，存在一定差异。贾康和孙洁（2011）提出资金需求的主体结构是由城镇基础设施、公用事业和公共服务三方面构成。黄娟（2015）认为资金需求构成除了以上三个主要方面外，还包括进行人口城镇化后就业创业、教育医疗、居民消费等方面。而吴伟等（2014）则认为公共服务类、基础设施类、公用事业类三方面不足以构成城镇化资金需求的全部，需要大量资金需求投入的领域还应该包括基本保障类以及城市开发类。

新型城镇化建设资金需求具有总量大的特点。王保安（2014）认为，到2020年我国新型城镇化率将达到60%，由此需要持续的巨额资金来满足城镇化建设需求。城镇化率每增加1个百分点，将能带来7万亿元的投资和消费需求，拉动经济增长0.7个百分点。随着城镇化的快速推进，城市基础设施建设的压力越来越大，亟需大量资金投入，到2020年我国需求约30-40万亿元（胡凡，2015）。孙东琪等（2016）通过时间序列预测法估算出2030年我国新型城镇化建设资金至少需要投入105.38万亿元。邱俊杰和邱兆祥（2013）同时认为，除了对新型城镇化基础设施建设持续保持投入，政府还需在未来的新型城镇化建设进程中做到对公共服务方面资金缺口的弥补，实现城镇居民全覆盖且均等化的基本公共服务，预计在公共事业与服务支出这方面平均每年大约还需要2-3万亿元。

鉴于覆盖多领域的新型城镇化建设，资金需求必然呈多元化特点。我国新型城镇化强调“以人为核心”，这将会使资金需求的重点处在金融、房地产、交通运输、电力、燃气、水利等领域。向林生（2015）认为新型城镇化需要在保护生态环境的同时实现可持续发展，因此在节能环保、生态建设等方面会产生相关的资金需求。安国俊（2014）指出新型城镇化进程中保障性住房安居工程建设和以医疗、文教和旅游为主的现代服务行业是资金需求的重点对象。

（二）新型城镇化建设的融资方式

我国新型城镇化建设融资有中央财政、地方税收、银行贷款、土地融资、债券融资、投融资平台等几种主要方式。

中央财政和地方税收方面，池密燕（2015）认为中央财政资金始终是我国城镇化建设资金的重要来源，中央财政的融资可弥补私人资本投入缺陷，并且规范及引导投融资市场的资金配置合理化。王静（2016）认为税收一直是政府收入的主要来源，其最大的特点就是无偿性，非常适合公益性的城镇化基础建设融资。

银行贷款和土地融资方面，巴曙松（2011）认为银行贷款是较为传统的融资方式，也是地方政府城镇化建设重要的资金来源之一，其中以地方政府融资平台贷款为主。孟亚平（2011）在对国家开发银行模式进行研究时指出，目前城镇化建设的主要支持力量是信贷融资。而土地融资自1994年的分税制改革后逐步成为最重要的融资形式，至今在我国城镇化建设融资过程中依然占据重要地位（薛翠翠等，2013）。

债券融资方面，现在我国城镇基础设施的直接融资主要是城投债以及地方债两种形式，城投债是一种类似于收入债券的债券形式。梁瓒（2010）认为城投债作为我国现行财政制度和经济环境框架下市政债的一种变化形式，较好地解决了我国地方政府的资金短缺问题。

投融资平台方面，1994年分税制改革后，地方政府的债券融资己经无法填补城镇化建设大量需求导致的资金缺口，地方投融资平台由此作为投融资体制改革的产物运用于融资领域。我国批准地方融资平台来支持当前城镇化建设的资金，把未来必须是可预期的收入挪到现在用于建设。目前，我国地方政府融资平台在城镇化建设中发挥着举足轻重的作用。石巍（2014）也指出城镇化进程离不开地方政府融资平台，但与此同时地方融资平台更需要持续稳健发展并不断创新完善体制机制，探索出更加平稳、健康、持久、有效的投融资模式。

（三）新型城镇化建设融资存在的问题

我国当前城镇化建设缺乏便捷稳定的融资渠道，融资难的问题悬而未决，资金需求和供给不对称的问题在城镇化建设过程中一直存在。

国内学者针对我国城镇化建设融资存在的问题进行了深入研究。马青和蒋录升（2011）认为城镇化建设中资金“瓶颈”问题短期内难以得到完全解决，虽然从数据上看呈上升趋势，但从信贷总额和融资结构两方面看，总体水平仍然较弱。政府债务负担过大，短时间难以改变。由于地方政府投資建设的城镇化项目有很大一部分属于公益性或非营利性项目，通常债务偿还期限较长，还款能力有限。同时我国城镇化建设进程中资金使用效率较低，未能制定系统的资金支出规划。城镇化建设中的财政资金存在较严重的滥用情况，违规使用资金的现象时有发生。沈和（2011）指出政府自身融资能力低下是我国现行制度下投融资体制机制的障碍。

由于投融资体制机制的缺陷和不足，我国新型城镇化存在投融资主体单一、渠道不畅等问题，亟待从体制方面予以破解。同时，唐晓旺（2012）认为我国城镇化建设投融资不仅仅存在融资主体单一问题，还出现了融资方式较为传统的问题，政府财政投入是其传统、主要的资金来源。曾小春和钟世和（2017）也指出存在以银行贷款为主间接融资比例过高、模式单一的问题。在模式选择上，政府一直以来依赖的土地财政融资模式受日益紧缺的土地资源影响已不可持续。2008年以来，由于中央推出了4万亿元经济刺激计划，地方政府都开始积极打造各类地方融资平台以解决配套资金需求，但由于我国政府投融资平台尚不健全，盲目建设导致其隐性债务风险持续加大。

此外，朱海波（2011）认为由于我国目前暂时未专门对城镇化基础设施建设投融资活动进行规范，融资过程中法律保障不到位。孙震（2015）提出地方政府在进行城镇化建设融资过程中将受到国家财政部门、商务部门、发改委、银监会、证监会、保监会、人民银行等众多机构的监管，缺乏统筹协调。

（四）新型城镇化建设融资对策研究

针对新型城镇化建设进程中融资存在的问题，近年来许多学者提出了多种新型融资对策。

冯珂等（2015）认为在城镇化建设中通过公私合作的方式吸引社会资金、私人资本进入，能较好解决城镇化建设中始终存在的金融困境问题。李天德和陈志伟（2015）认为统筹城镇化建设中的公益性、准公益性以及盈利性项目，整合运作新型城镇化项目，需要组建混合所有制新型城镇开发建设公司，鼓励融资平台施行混合所有制改革。陈峥嵘（2013）认为在资金供需缺口持续存在的情况下，市政债券毫无疑问不失为一种可供探究和选择的、适合城镇化建设的债务融资工具。市证债券是国际上盛行的筹措地方政府建设资金的重要渠道，被称为是安全性仅次于“金边债券”的“银边债券”。创设条件发行市政收益债券的同时，还要在文化、教育、医疗、养老、污水处理、燃气热力生产等经营服务性领域鼎力支持产业化基金的发展（徐策，2013）。产业基金相比于PPP更多被运用在非盈利性项目建设上，因此产业基金更能满足城镇化基础设施建设的资金需求。

除了PPP、市政债、产业基金，还可以大力发展ABS、REITs等新型融资模式。宋希文（2014）在我国国内首次试验将ABS这一新型融资模式用于城镇化建设融资研究，通过融资方案经济测算和敏感性分析验证了ABS优越的经济性能及一定的抗风险性，为城镇化融资提供了一条新的融资途径。潘颖韬（2015）认为REITs能够吸纳社会资本，将REITs引入到我国城镇化进程中的保障性住房建设，能够很好解决当前的融资困境。除了融资模式的创新有助于农村地区的城镇化，特色小镇的建设也是实现中国特色新型城镇化的重要路径。

研究述评与展望

综上所述，学者们对于城镇化建设过程中的融资问题进行了广泛而深入的研究，得出了较为丰富的研究成果，对于我国新型城镇化建设有着极为重要的借鉴指导意义。

现有研究的不足可归纳为以下几个方面：第一，国内外研究成果主要集中在城镇化的基础设施、公共服务、公共产品等各个领域，对融资的影响要素、模式、问题及对策等均有相应的研究成果，但对城镇化建设进程中多元化融资体系缺乏系统性的归纳及构建;第二，随着新型城镇化的逐步推进以及建设中所需资金的增加而引起的日益严峻的供需问题，国内学者对城镇化融资的研究也逐渐增多，但是大多是以政府为融资主体进行研究，以其他主体对象作为立足点对如何完善我国城镇化建设的融资活动进行的研究还有所欠缺;第三，与国外研究相比，我国国内城镇化融资发展的政策建议多以宏观方面的定性分析为主，缺乏微观方面的定量分析，单一领域成果较多，从发展全局进行总体性研究成果较少;第四，我国新型城镇化融资体系研究时间较短，对提出的政策实施效果缺乏定量评估分析和长期跟踪，研究深度不足;第五，大多数研究成果都还属于表述性研究，虽然也有部分进行了实证分析研究，但绝大多数都是基于全国的或者部分省级的数据进行分析，难以对某个地区的城镇化融资情况提出针对性意见，尤其是针对我国西部民族地区的研究较为少见。这些不足之处需进一步深入探讨和研究，并在未来的研究中完善。

未来可努力的方向有：第一，对城镇化建设融资方面的作用、风险的评估和防范、未来的发展方向等要有更科学、更进一步的认识，从而更好地构建城镇化多元融资体系。

第二，融资作为一种多方参与的市场活动，应充分考虑其存在的市场规律和市场特性，可以从市场主体角度作为出发点对如何完善我国城镇化的投融资进行研究。

第三，研究除了要注重宏观层面的描述，还要深入到微观和实际操作层面。

第四，關于我国经济欠发达地区，新型城镇化建设过程中多元化融资模式创新一直是一个值得持续关注和研究的问题。

第五，开展以实地调研或政府统计数据抽样调查为基础的研究。以个别地区为样本，以实地调研、抽样调查为方法，摸清该地区城镇化融资全貌，在此基础上再进行研究就有可能会得出一些新颖的、创新性的结论。

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