政治合法性与苏丹巴希尔政权的倒台

周 华 黄元鹏

政治合法性是最重要的政治学概念之一，是指政府基于被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性。(1)参见燕继荣：《论政治合法性的意义和实现途径》，载《学海》2004年第4期，第88-97页。从古至今，东西方学者对政治合法性进行了广泛探讨。西方有关政治合法性的探讨可追溯至古希腊时期。柏拉图指出，建立国家的目标并非为单独突出某个阶级的幸福，而是为了实现全体公民的最大幸福。(2)[古希腊]柏拉图：《理想国》，郭斌、张竹明译，北京：商务印书馆1986年版，第133页。亚里士多德认为，政治上的善即是公正，也就是全体公民的共同利益。(3)颜一编：《亚里士多德选集——政治学卷》，北京：中国人民大学出版社1999年版，第100页。中世纪神学家阿奎那主张“君权神圣”，即君主权力由上帝赋予，人民应当服从统治。(4)[意]托马斯·阿奎那：《阿奎那政治著作选》，马清槐译，北京：商务印书馆2009年版，第152-153页。随着人本主义的复兴，以卢梭为代表的学者主张掌权者统治臣民的权力来自社会契约和公意基础。(5)[法]卢梭：《社会契约论》，袁岳编译，北京：中国长安出版社2010年版，第139页。可以说，自19世纪至今，西方学者普遍推崇的是政权合法性源自代议制和民主选举的理念，如马克斯·韦伯在其著作中提及“自由代议制”(6)[德]马克斯·韦伯：《经济与社会(上卷)》，林荣译，北京：商务印书馆1997年版，第325页。，又如弗朗西斯·福山提出的“历史终结论”认为“自由民主制可能是人类意识形态演化的终点和人类政府的最终形式”(7)Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, New York: The Free Press, 1992, p. xi.。与之相对的是，东方思想则更重视从历史传承、施政绩效和民心向背程度等角度来探讨政治合法性问题。如《荀子·哀公》认为民心如水、君者如舟，提出“水则载舟，水则覆舟”；孟子提出“桀纣之失天下也，失其民也”；在当代，也有“民心是最大的政治”(8)习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，载《人民日报》2016年5月3日，第2-3版。等论断。如今，政治合法性的概念不仅被用来分析政权建立时的权威来源，而且被用来衡量政权建立以后的权威程度。(9)燕继荣：《论政治合法性的意义和实现途径》，第89页。

通过军事政变上台的苏丹巴希尔政权，是伊斯兰世界第一个逊尼派政治伊斯兰(又称“伊斯兰主义”)政权，在意识形态方面，它主张恢复伊斯兰教的政治功能，建立政教合一的神权统治。在当时的苏丹，政治伊斯兰具有强大的号召力和凝聚力，受到普通民众的高度认同，从而构成了巴希尔政权合法性的一个重要来源，堪称其“立国之本”。此后，随着政治伊斯兰势力在苏丹国内的分裂以及在整个中东地区的起落，使得政治伊斯兰这一合法性来源遭到严重质疑和侵蚀。受此影响，巴希尔政权执政党早期奉行的意识形态逐渐丧失。随着内部纷争不断及执政能力的持续下降，巴希尔政权应对国内外复杂形势的能力严重不足，施政绩效每况愈下，从而导致苏丹民众对巴希尔政权合法性的否定并最终造成其政权于2019年4月垮台。本文立足于东方学者和思想家的立场，认为对苏丹巴希尔政权而言，意识形态、执政能力和施政绩效是三个由里及外、相互联系的重要合法性资源。巴希尔政权倒台的根源，在于这三大合法性资源的流失与枯竭。本文将从政治合法性的视角展开分析，并对苏丹未来局势走向进行初步预判。

一、 意识形态涣散动摇合法性基础

1989年6月30日，奥马尔·哈桑·艾哈迈德·巴希尔(Omar Hasan Ahmad Al-Bashir)依靠苏丹穆斯林兄弟会(以下简称“穆兄会”)主流派别——苏丹全国伊斯兰民族阵线(以下简称“伊阵”)策动军事政变上台执政，巴希尔本人及参与政变的军官都是“伊阵”的成员。这场政变创造了现代史上由单个伊斯兰政治团体夺权的先例，缔造了伊斯兰世界首个逊尼派政治伊斯兰政权。苏丹穆兄会的军事政变与当时埃及穆兄会倡导的走议会选举、“和平演变”的道路存在明显的路径分歧。因此，巴希尔政权上台伊始，国际社会对苏丹国内政治伊斯兰势力的急剧上升产生了普遍担忧。

以埃及穆兄会为代表的政治伊斯兰组织主张，伊斯兰不仅是宗教信仰，而且是一套政治体制。持这种主张的追随者普遍认为，阿拉伯世界之所以积贫积弱、四分五裂，其根源在于阿拉伯社会偏离了先知穆罕默德倡导的“伊斯兰正道”，已经沦为所谓的“蒙昧社会”。他们认为，只要回归《古兰经》和“圣训”，不折不扣地实施伊斯兰教法(沙里亚法)，并为之进行不懈努力，就能实现他们“救国救民”的宏图伟业。因此，以埃及穆兄会为代表的政治伊斯兰提出了分“三步走”改造社会的战略方针，即首先推翻阿拉伯世界的世俗政权，其次推翻伊斯兰世界的世俗政权，最终实现伊斯兰“大一统”，重建政教合一的伊斯兰哈里发帝国。(10)涂龙德、周华：《伊斯兰激进组织》，北京：时事出版社2010年版，第72页。

政治伊斯兰与阿拉伯世俗政权相互对立，长期遭到占主流地位的阿拉伯世俗政权的防范和打压。当年政变成功后，为掩盖其伊斯兰背景，同时麻痹埃及、利比亚、阿尔及利亚等周边世俗阿拉伯政权的警惕性，为新政权迅速打开国际生存空间，巴希尔和“伊阵”的实际领导人、苏丹政治伊斯兰理论家哈桑·图拉比(Hasan al-Turabi)对内采取了一系列巩固政权的必要措施，如成立救国革命指挥委员会、取缔政党和工会联合会、控制媒体、解散议会等；对外则将新政权包装成一次民族主义革命的成果，以淡化其伊斯兰色彩。为此，新政权不惜上演“苦肉计”，将“伊阵”也列入被解散的政党之列，图拉比本人则按照和新政权之间的约定“被捕入狱”(11)[苏丹]阿卜杜勒·拉希姆·奥马尔·穆希丁：《图拉比与救国革命指挥委员会》(阿拉伯文)，大马士革：阿克拉马印书局2005年版，第22页。，在数月后才被释放。

巴希尔政权这种内外兼顾、掩盖其政权政治伊斯兰背景的做法，在短时期内收到了极好的效果。新政权率先得到了当时埃及穆巴拉克政权和利比亚卡扎菲政权这两个重要邻国的承认，继而迅速打开了苏丹的国际生存空间。但是，当政权逐渐巩固后，巴希尔政权便迫不及待地宣布在苏丹全境推行伊斯兰教法。1993年，在解散救国革命指挥委员会的同时，一大批“伊阵”骨干在政府机构里出任要职，“伊阵”领导人图拉比也从幕后走向台前，他先是出任“非官方”色彩的伊斯兰和阿拉伯人民会议组织秘书长，进而出任议长，同时掌管执政党全国大会党的党务。1996年，巴希尔政权颁布实施《公共秩序法》，此举被认为是推行政治伊斯兰理念的登峰造极之作。该法细化了伊斯兰教法的执法规范，按照中世纪伊斯兰教法的部分规定，对社会公共秩序和民众的日常生活作出严格限制，以“纯洁社会风气”，引导国民“回归伊斯兰正道”。《公共秩序法》对苏丹穆斯林女性的限制尤为严苛，除要求女性恪守伊斯兰妇道之外，对她们的衣着举止都作了明文规定。例如，该法规定穆斯林妇女严禁暴露，免伤风化，违者将被处以刑罚。该法实施后，有不少苏丹女性受到违法指控，被施以鞭刑乃至监禁。(12)Gspr Bíró, Situation of Human Rights in the Sudan, UN Commission On Human Rights, 1997, pp. 13-14.

从某种程度上说，政治伊斯兰势力在苏丹的掌权，从一开始就有“名不正、言不顺”之嫌，这为后续苏丹政坛伊斯兰阵营的分裂和此后执政党意识形态的涣散埋下了祸根。根据“伊阵”当初制定的夺权计划，军人在政变后的作用只是“临时的”、“功能性的”和“有限的”，只负责“夺权”，成功后应由“伊阵”来“掌权”，由“伊阵”领导人图拉比出任总统。图拉比曾在政变前的一次秘密会议上询问军方人士：“你们需要多长时间才能完成任务？”后者答道：“只需3天”。图拉比接着戏言：“不会吧!我看你们需要30年。”(13)涂龙德、周华：《伊斯兰激进组织》，第179页。这表明，图拉比对于军方是否坚定支持伊斯兰主义意识形态、能否在短期内成功夺权并向“伊阵”交权，从一开始便抱有疑虑，这种疑虑也在日后的形势发展中得到了证实。

从阿拉伯世界政治伊斯兰势力近一个世纪的发展历史来看，这股宗教政治力量始终没能解决好内部分裂问题，这主要由机会主义盛行和派系间的争权夺利所致。巴希尔政权也没能走出这个怪圈，在其执政的头十年，图拉比利用这个政权作为平台，在阿拉伯和伊斯兰世界大力鼓吹政治伊斯兰理念，与埃及穆兄会争夺世界伊斯兰事业的主导权。为此，巴希尔政权招揽、容留来自世界各地的伊斯兰激进分子，甚至包括“基地”组织、埃及“圣战组织”等极端势力。这些做法使阿拉伯世俗政权深感不安，也使巴希尔政权面临空前的国际压力。在此背景下，主张淡化政权伊斯兰色彩的巴希尔与一心推行政治伊斯兰理念的图拉比之间的矛盾日益尖锐，苏丹政治伊斯兰阵营逐渐分化成两大阵营，最终导致1999年的“斋月决裂”。当年12月12日(伊斯兰历斋月4日)，巴希尔宣布全国进入紧急状态，冻结图拉比此前操纵议会通过的旨在限制总统权力的宪法修正案，并公开表示执政党全国大会党已经分裂成为互相争斗的“两大派别”。此后不久，图拉比就退出执政党另立新党，成立了当时苏丹最大的反对党——人民全国大会党(14)人民全国大会党后弃名不符实的“全国”两字，定名为“人民大会党”。，强烈指责巴希尔政权背叛了政治伊斯兰势力上台时的初衷。(15)[苏丹]尤素福·谢里夫：《苏丹与苏丹人》(阿拉伯文)，开罗：日出书局2003年版，第237-244页。此后，巴希尔政权逐渐缓和了与阿拉伯国家世俗政权的关系。但是，这场决裂已经使苏丹政治伊斯兰阵营受到重大冲击，政治伊斯兰理念也遭到了动摇。巴希尔政权利用手中掌握的军权，对外修复关系，积极拓展国际生存空间，对内则与老对手图拉比和其他反对派势力周旋。进入21世纪以来，为维持自身统治，巴希尔政权先后在达尔富尔危机和南方独立问题上做出重大妥协。

2013年，随着埃及“6·30”革命的爆发，以及穆兄会幕后操控的埃及穆尔西政权的倒台，阿拉伯世界自“阿拉伯之春”发生后如火如荼的政治伊斯兰运动迅速退潮。巴希尔政权作为国际上政治伊斯兰理念的追随者，面临十分严峻的局面。苏丹国内反政府游行示威不断，造成84人死亡。(16)[苏丹]苏丹团结遇害者与被捕者家属委员会：《2013年9月抗议事件的完整报告》(阿拉伯文)，“苏丹人在线”网站，2014年6月22日，http://alturl.com/5wtyn，登录时间：2019年7月25日。事态最终在巴希尔政权的压制下得以平息，但却再度引发了执政党内部的大分裂。以加齐·萨拉赫丁·阿塔巴尼(Ghazi Salah al-Din al-Atabani)为首的大批全国大会党党员宣布退党，以抗议巴希尔政权枪杀抗议民众，并成立新的反对党“立即改革运动”(Harakatal-Islahal-Aan)(17)[埃及]阿姆鲁·哈希姆·拉比阿：《2016年阿拉伯战略报告》(阿拉伯文)，开罗：金字塔政治与战略研究中心2016年版，第331页。。

全球政治伊斯兰势力的退潮以及苏丹执政党内部的一再分裂，使得巴希尔政权的政治伊斯兰意识形态倍受质疑和冲击。执政党内部一些高官的理想和信念防线逐渐崩溃，进而导致内部腐败丛生，危及执政根基。执政党官员贪污腐败、三妻四妾、执政无能，已经成为苏丹普通民众对全国大会党的刻板印象。一位不愿透露姓名的阿拉伯学者指出，巴希尔政权执政30年，其最大的贡献在于用事实证明了政治伊斯兰“不是拯救阿拉伯世界的灵丹妙药”。该学者称，30年前，也许普通穆斯林没有人会相信，政治伊斯兰执政会出现严重的腐败现象。但是，30年后的今天，事实证明，这些人只要上了台，他们和以往的执政者一样，腐败无能，对普通民众的疾苦漠不关心。

苏丹社会出现的一个现象特别能说明政治伊斯兰执政理念在苏丹已经不得人心。一般而言，虔诚的穆斯林在日常生活中，经常会念叨“真主至大”，以表达他们对真主万能的虔诚敬畏之情。近年来，苏丹人在好友之间，每当有人口念“真主至大”这句话时，身边总有人会打趣似地追问：“老的？还是新的？”此处的“老的”暗指那些怀有救世之心的伊斯兰理想主义者，“新的”则指巴希尔政权统治者。普通民众认为，政治伊斯兰上台之初是清廉的，对伊斯兰事业是有信念和追求的，而巴希尔政权的官员却是一群丧失了理想信念的腐败分子，这群人即使口头上仍念叨着“真主至大”，其内心其实早就丧失了对真主的敬畏之心，执政党早已沦为结党营私的工具。与之相对应的是，30年前巴希尔政权的高官大都清贫，有的甚至租房度日；30年后的今天，除极个别外，高官们大多奉行多妻制，生活奢靡腐化。巴希尔政权倒台后，多名高官的别墅都遭到示威民众的冲击，军方还在巴希尔的官邸中查抄了巨额外汇现金。(18)《巴希尔住所被发现藏有数百万美元》(阿拉伯文)，阿拉比亚电视台网站，2019年4月20日，http://alturl.com/zhjih，登录时间：2019年6月17日。相形之下，苏丹普通民众生活困苦，整日为三餐奔忙，心中怨气久积，最终走上街头，汇成了一股不可抗拒的反政府洪流。

另一个值得关注的现象是，苏丹30岁以下年轻人是2019年反政府示威活动的先锋队和主力军。这些年轻人都是在巴希尔伊斯兰政权的旗帜下成长起来的一代人，本应是伊斯兰政权的拥护者。但是，在信息社会里，年轻人思维活跃，接受信息快捷且多元。与发达国家或崛起的发展中国家相比，苏丹国内政治和经济的落后以及普遍存在的社会不公等现实，使苏丹年轻人厌倦了官方日复一日的说辞，对现政权的不满积压日久。从某种程度上来说，这直接反映出巴希尔政权治国理念的破产。特别是苏丹女青年在这次推翻巴希尔政权的过程中起到了十分重要的作用，她们冲破伊斯兰教法的禁锢，走上街头，乃至组织、引领示威抗议活动，积极投身到这场推翻现政权的变革中去，当地媒体甚至将这场反政府活动称为苏丹的一场“女性革命”(19)[苏丹]陶菲克·哈利迪：《苏丹妇女站在革命的中心》(阿拉伯文)，米姆杂志网站，2019年2月5日，http://alturl.com/xi4fs，登录时间：2019年6月17日。。在2019年4月苏丹军方总部大楼前的百万人大游行中，苏丹大学工程学院女大学生阿莱·萨拉赫(Alaa Salah)身披传统白色罩衫，站上一辆汽车的车顶，高举右手，引领示威民众高呼“自由、公正、和平”的口号，宣扬女性平等自由，被誉为苏丹的“自由女神”，相关视频在社交媒体上产生了轰动效应。(20)Zeinab Mohammed Salih, “Sudan’s Singing Protester Speaks Out,” The Guardian, April 10, 2019, https://www.theguardian.com/global-development/2019/apr/10/alaa-salah-sudanese-woman-talks-about-protest-photo-that-went-viral, 登录时间：2019年6月17日。有分析人士认为，苏丹发生的这场“女性革命”，与伊斯兰教法过去30年来对女性的歧视和禁锢有很大关系，“女性革命”反映出政治伊斯兰的意识形态在苏丹民众中已经不得人心。(21)[苏丹]沙马伊勒·努尔：《苏丹女性为何反对政治伊斯兰》(阿拉伯文)，“阿拉伯使者”网站，2019年5月18日，http://alturl.com/wyaxd，登录时间：2019年6月17日。

二、 执政能力下降加速合法性资源流失

执政能力一般指以执政党为主体、以国家权力系统为客体的执政党执掌国家政权的能力。(22)奚洁人主编：《科学发展观百科辞典》，上海：上海辞书出版社2007年版，第338页。巴希尔政权在过去30年间缔造了一个执政党即全国大会党一家独大的施政架构，在维持苏丹政权的相对稳定方面发挥过积极作用。但是，由于其执政理念陈旧，管党、治党不严，利益集团盘根错节，对政治、经济、文化、社会等各领域的驾驭能力日渐不足，应对、处理国际和地区事务的能力呈现出不断下降的趋势，最终导致其执政合法性资源枯竭，遭到苏丹普通民众抛弃。

意识形态的涣散和执政党的腐败问题，可以说是苏丹全国大会党执政能力枯竭的两大根本性问题。早在1999年巴希尔与图拉比分道扬镳之后，这两大问题便已开始显现。为弥合社会分歧和巩固统治，巴希尔政权除大力培植民兵亲信势力外，还借鉴西方民主制度，试图通过民主选举的形式谋求政治合法性。

自1993年巴希尔正式出任总统以来，苏丹多次举行总统选举。巴希尔在全国大会党的支持下，在历次总统选举中都成功当选，缔造了自1952年苏丹独立以来执政时间最长的“巴希尔时代”。2002年4月，苏丹全国大会协商会议就修宪问题做出决定，取消总统任期限制，这为巴希尔在理论上连选连任提供了法律依据。2005年，苏丹爆发南北内战，南北苏丹签署了《全面和平协议》，巴希尔政权进入了持续6年的和平协议“过渡期”；2011年6月，南苏丹通过公投实现独立，巴希尔过去20年的任期“清零”；2015年，巴希尔在总统和议会大选中再次胜出。随着2020年新一届大选的临近，巴希尔是否继续作为全国大会党的唯一候选人参选，在党内曾引发很大争议。据苏丹媒体此前报道，近30年的执政生涯使得巴希尔本人也曾心生倦意，萌生退意。但是，由于利益集团的绑架，以及他本人因达尔富尔危机被海牙国际法庭列入通缉名单，巴希尔担心自己下台后遭政敌暗算，甚至如前南斯拉夫总统米洛舍维奇一样，被引渡至海牙受审，客死他乡。因此，巴希尔个人似乎只有寻求连任，才能保住自己的安全，这在某种程度上造成了巴希尔本人恋栈的现实。2018年8月，全国大会党宣布，支持此前曾表示不再谋求连任的巴希尔在2020年再度竞选总统。在这样一个政权更迭的敏感节点上，苏丹政坛的权力博弈竞争激烈，普通民众对巴希尔政权的积怨也达到了爆发的临界点。

伴随2013年全球政治伊斯兰运动的退潮，以及苏丹政府官员腐败问题的日益严重，巴希尔政权陷入内外交困的境地。特别是2015年以来的最后一个任期，随着执政党内部再次发生分裂，其执政架构碎片化特征凸显，突出体现在民族和解政府的快速垮台，以及执政党社会管控疲弱等方面。

2017年5月，苏丹执政党方面为挽回颓势，经过反复讨价还价，成立了民族和解政府。2018年9月，和解政府重组。2019年2月，和解政府被巴希尔宣布解散，施政时间不足两年便遭解体。民族和解政府是苏丹100多个政党和武装派别参与的“全国对话”的主要成果，曾被苏丹前第一副总统兼总理巴克利称为“苏丹独立以来的最大政治工程”(23)李逸达：《苏丹民族和解政府宣誓就职》，人民网，2017年5月13日， http://world.people.com.cn/n1/2017/0513/c1002-29273039.html，登录时间：2019年6月17日。。它的迅速解体，是巴希尔政权自身走向崩溃的前兆。

“全国对话”由巴希尔总统于2014年1月倡议发起，经过多年的扩展和协商，吸纳了包括人民大会党在内的100多个反对派政党和武装派别。民族和解政府是参与“全国对话”各政党和派别反复拉锯、艰难妥协的成果。在中央层面，民族和解政府设有31个部长职位。其中，国防、内政、外交、财政、石油、电力和水利等关键政府部门虽更换了部长，但总体上仍由执政的全国大会党控制，其他与全国大会党结盟的政党以及参加“全国对话”的反对党一起分享6个部长席位，而未参与“全国对话”的老牌政党民族乌玛党(Hizbal-Ummaal-Qawmmy)和“苏丹解放运动”等反对派势力，则完全被拒之门外。因此，民族和解政府早就被质疑是执政党用权力引诱、分化和瓦解反对势力，以及巩固自身统治基础的一件工具。

“乌玛系政党”的分裂是一个较为明显的例证。萨迪克·马赫迪(Sadiq al-Mahdi)领导的民族乌玛党是苏丹主要反对派政党之一。该党历史上因种种原因分裂出“乌玛党(改革与更新派)”、“联邦乌玛党”等5个新的派系。这5个新党全部受邀加入“全国对话”，得以在民族和解政府中获得级别不一的职位。其中，“乌玛党(改革与更新派)”主席穆巴拉克·法迪勒·马赫迪(萨迪克·马赫迪的侄子)还被任命为较为重要的投资部长。执政党以此孤立、削弱了老牌反对派政党民族乌玛党的势力。但是，这种以权力引诱为手段、以分化反对势力为目标的民族和解政府，随后立即暴露出了一系列重大缺陷，其倒台具有一定的必然性。

首先，民族和解政府机构臃肿，运行成本极高，形成巨大的财政负担。为吸纳100多个党派共同参与，该政府的编制异常庞大。在中央层面，除31名部长外，还有40名国务部长，各反对党派提名的官员人数超过1,500人。各级地方政府为吸纳多党派人员而造成的冗员现象异常突出。其结果是，超过70%的公共财政预算被划拨给了安全部门、国防部门、政府部长与其他高官，本应用于保障民生和经济发展的公共财政拨款，却成了政治精英的特供。(24)[苏丹]亚西尔·侯赛因：《苏丹：新政府和旧形势》(阿拉伯文)，半岛电视台网站，2017年5月31日，http://alturl.com/aue5b，登录时间：2019年6月17日。

其次，民族和解政府参政党派之间分歧严重，互相推诿，难以就国际、国内重大事项达成一致。参政的诸多党派对于自己获得的权力份额往往不满，而对于执政党制定的各项政策也不认同，各方之间并未达成真正意义上的“和解”，表面上暂时“牵手”合作，心里想的却是何时“分手”夺权，如何利用参政机会为自己党派捞取政治利益。例如，原主要反对党人民大会党在2018年曾多次批评执政党背离真正的伊斯兰理念，忽视其他政党在“全国对话”上提出的重要建议，未能履行修改《选举法》承诺，等等。在此情况下，即便在民族和解政府尚能维持之时，心怀异见的参政党官员难免懒政怠政，效率低下；而在执政党遭遇危机时，这些参政党则迅速与之切割，谋求新的政治地位。

最后，民族和解政府官员的任命不以能力和专长为标准，而是以政治力量平衡为主要考量。特别是执政党全国大会党在新政府中让出了一些高级职位后，执政党内部的权力斗争加剧。例如，民族和解政府中的财政部长由原政府中的国防部长穆罕默德·奥斯曼·卢卡比转任，引发舆论一片哗然。这不仅是因为他全无经济金融专业背景，更因为其在国防部长任上就曾爆出过腐败丑闻。而新上任的外交部长易卜拉欣·甘杜尔出身于官方工会和党务部门，外事经验不足，也被苏丹国内媒体诟病。这种能力与职位要求不匹配的做法，注定该政府在关键领域的施政无能。

2018年9月13日，重组后的民族和解政府内阁产生，部长数量从31名减少到21名，相应的国务部长和地方政府官员数量也随之减少，但相对苏丹的国家体量来说，仍然难以算得上足够精简。从新内阁成员名单可以看出，这届政府的要害部门中，除此前争议较大的财政部长遭到替换外，均由原执政党官员留任。因此，新政府仍然面临内耗严重、执政能力严重不足的问题，其做出的一系列施政承诺都不能有效兑现。2019年2月，巴希尔最终完全抛弃了这一不成功的和解政府，宣布全国进入紧急状态，各省省长全部改由军人担任，并重组中央政府，重启政治对话。而事实上，巴希尔个人的政治地位已经岌岌可危。

回顾2018年12月19日至2019年4月11日近4个月苏丹政坛经历的惊心动魄的过程，巴希尔政权执政能力的下降及其最终迅速垮台，不仅与民族和解政府的命运有关，更与巴希尔政权掌控局面，特别是控制舆情能力不足有着极大的关系。2013年爆发的示威游行最终未引发全社会的失控。事后，反对派们总结认为，反政府运动的失败，关键在于全国大会党牢牢控制了全国各大行业工会组织，反政府示威活动未能获得国内中产阶层的支持。2013年后，反对派利用网络，建立了与政府控制的各行业工会组织平行的 “专业人士协会”(Tajammual-Mihaniyyin)。该组织充分利用社交网络开展活动，在此次大规模反政府运动中起到了关键的引领作用。

每次大规模示威或罢工前，“专业人士协会”都通过社交媒体发出动员令，公布反政府活动的主题、口号和范围，发布详细的游行路线、日程和注意事项等。后续事态表明，“专业人士协会”具有强大的组织能力。在苏丹历史上，4月6日是在苏丹执政长达16年的尼迈里军政权被示威民众推翻的纪念日。2019年4月6日前夕，“专业人士协会”号召示威者向军方总部大楼进发，取得了意想不到的效果，形成了百万之众的游行队伍挺进军总部大楼，游行示威进而演变为静坐，最终压垮了巴希尔政权。

在2018年年底之前，“专业人士协会”几乎默默无闻。据悉，该组织成立于2013年前后，由“民主律师联盟”“苏丹记者网”“医师中心委员会”“苏丹教师委员会”等若干非官方工会组织合并而成，后又有银行业、药店业等行业的非官方工会加入。“专业人士协会”成立的主要原因，是其参与者认为苏丹官方工会组织不能确保劳动者权益，需要成立一个“真正”的工会联盟，以切实保障各行各业从业者的权益。因苏丹法律不允许成立非官方工会，“专业人士协会”成立后一直处于秘密运作的状态，直到2018年8月才正式宣告其存在。不过，出于安全原因，该组织至今未公布其领导人身份、组织架构、成员信息等。在2019年4月11日之前，只有3名该组织与媒体打交道的“发言人”表明了其成员身份。巴希尔被军方解职当天，有媒体报道称，曾任“专业人士协会”发言人的喀土穆大学人类学系副教授穆罕默德·优素福·穆斯塔法(Mohammed Yousuf Mustafa)是该组织的领导人，但很快遭到穆斯塔法本人否认。穆斯塔法曾在2019年1月接受采访时表示，“专业人士协会”是各行业非官方工会的联合体，并没有政党式的上下级组织结构，而是实行“集体工作”模式。(25)《反巴希尔政权的新力量“专业人士协会”》(阿拉伯文)，France 24，2019年1月26日，http://alturl.com/x4thq，登录时间：2019年6月17日。这一说法很可能表明，在“专业人士协会”中，各行业工会成员仍由各自的领导人直接管理，协会的重大事项由这些领导人进行集体决策，除此之外不存在更复杂的多层级结构。这种结构具有一定的扁平化和去中心化的特征，在某些领导人遭遇不测时，组织的运转也不会受到严重影响。

“专业人士协会”拟定的《自由与变革宣言》可被视作此轮抗议示威的总纲领。其要点首先是“巴希尔无条件下台”，其次是成立为期4年的过渡政府，此外，还有废除限制公民自由的法律等政治诉求。2019年元旦，“专业人士协会”将该宣言公布在网络上，并邀请其他反对力量联署，成立了“《自由与变革宣言》联盟”。

可以说，“专业人士协会”的出现与发展壮大同苏丹政治现实的走向步调一致。该组织成立于巴希尔提出“全国对话”倡议之际，公布于民族和解政府成立之后，发迹于民族和解政府倒台之时。“专业人士协会”成立后，并未立即组织反政府政治运动，而是扮演维护从业者权益的角色。例如，该组织曾对非洲多个国家进行调研，得出苏丹最低工资标准过低、无法保障劳动者基本生活的结论，并就此发动宣传攻势，向政府部门要求提高劳动者工资待遇。这些务实的运作为其争取到了大量普通从业者的信任与支持。在“全国对话”完结、民族和解政府成立后，人民大会党等愿与执政党合作的反对派政党都参与了新政府，拒不合作的反对派政党遭到孤立和分化。这一方面削弱了反政府势力，另一方面也使得普通民众对所谓反对派政党的信心大减。于是，在新政府仍然无力解决国家面临的问题、经济危机爆发、普通民众对政府不满情绪加重之际，“专业人士协会”抓住机遇，走向前台，成功充当了反政府抗议示威运动领导者这一历史角色。

三、 施政绩效不佳引发合法性危机

从施政绩效层面来看，一个政权的合法性还来源于民众对于政府施政业绩的评价，积极的评价结果有助于政权的稳定，而负面评价则会危及政权的合法性，尤其是国内经济发展的好坏，是普通民众能够切身感受到的、对政府施政绩效最直观的评价标准之一。苏丹的经济困难由来已久，内部分裂与外部制裁是其主因。2011年，南北分裂导致苏丹失去了约75%的石油资源和80%的外汇来源。而数十年的外部制裁，则严重限制了苏丹进行国际贸易、获取外国投资和援助的能力。在此背景下，2018年苏丹民族和解政府采取了较为激进的财政与货币政策，这被认为是引发严重经济危机并最终导致巴希尔政权下台的导火索。

经过多年的谈判，美国于2017年10月宣布解除对苏丹长达20年的经济制裁。这意味着解除对苏丹的贸易禁运，解冻部分苏丹政府在美资产，允许苏丹银行与外国银行进行交易，允许美国公司和个人与苏丹进行能源等领域合作。(26)Matt Spetalnick, “U.S. Lifts Sudan Sanctions, Wins Commitment Against Arms Deals with North Korea,” Reuters, October 7, 2017, https://www.reuters.com/article/us-sudan-usa-sanctions/u-s-lifts-sudan-sanctions-wins-commitment-against-arms-deals-with-north-korea-idUSKBN1CB26Q, 登录时间：2019年7月25日。然而，被解除的所谓“经济制裁”，并非苏丹开展对外贸易的唯一障碍。实际上，自1993年苏丹被美国列为“支持恐怖主义国家”以来，苏丹就逐渐脱离出正常的国际经贸体系。此后，美国实施的经济制裁、联合国安理会批准的国际制裁，进一步压缩了苏丹开展国际贸易的空间。

经历数十年的疏离后，苏丹重回国际经贸大家庭的进程注定不可能一蹴而就。而其中的一个重要障碍是，苏丹因被定为“支持恐怖主义国家”而受到制裁。直至2018年末，即美国宣布解除经济制裁后一年多后，苏丹国内仍然没有一家银行能够以美元进行国际结算，苏丹从事进口业务的企业仍然被迫用阿联酋迪拉姆等货币与外国出口商结算，导致交易成本上升至少两成。外国银行慑于与“支持恐怖主义国家”合作可能招致美国处罚，认为苏丹目前的市场体量不值得其冒险进入，这使得苏丹银行业短期内难以与国际银行业重建联系。当地保险业受限于美元支付问题，无法与国际大型再保险公司进行业务往来，导致一些大型投资项目因缺乏担保而无法正常推进。

苏丹被列入“支持恐怖主义国家”意味着美国将在世界银行、国际货币基金组织中否决给苏丹提供任何形式的借贷。作为一个严重依赖进口的国家，苏丹国际收支严重失衡。2017年，苏丹的贸易逆差达51亿美元。同年，苏丹外债规模达到541亿美元，占当年GDP总额的94.9%，且已多次发生偿还逾期。(27)商务部国际贸易经济合作研究院等：《对外投资合作国别(地区)指南：苏丹(2018年版)》，中华人民共和国商务部，2019年，第18页。因此，在宏观经济短期内难以好转的背景下，苏丹向他国举债的难度极大，而急需世界银行、国际货币基金组织的贷款。2018年11月，美国与苏丹开始谈判将后者从“支持恐怖主义国家”名单中除名的问题。根据原计划，会谈每月举行一次，轮流在喀土穆和华盛顿举行。但是，谈判很快因美国政府关门危机而暂停数月。2018年末，苏丹爆发大规模反政府示威并引发流血冲突。2019年2月，美国国家安全委员会称，苏丹对示威者的“残酷镇压”将影响其从支恐国家名单除名的进程。

在苏丹的财政政策方面，民族和解政府采取了激进的财政举措，导致极其严重的后果。2017年12月，国际货币基金组织发布报告称，苏丹应该利用好美国解除经济制裁的机会，收紧财政与货币政策，避免“赤字货币化”，减缓通货膨胀；采取市场决定的浮动汇率机制；逐步缩减对粮食和能源的价格补贴，代之以直接提供给贫困人口的货币补贴；采取扩大税基等改革措施。(28)IMF Middle East and Central Asia Department, “Sudan: 2017 Article IV Consultation-Press Release; Staff Report; and Statement by the Executive Director for Sudan,” IMF Country Report, No. 17/364, International Monetary Fund, December 2017, pp. 2-3, https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2017/12/11/Sudan-2017-Article-IV-Consultation-Press-Release-Staff-Report-and-Statement-by-the-Executive-45456, 登录时间：2019年6月20日。

2018年1月，苏丹央行决定接受国际货币基金提出的改革方案，宣布松绑美元汇率，汇率从此前的1美元兑换6.7苏丹镑大幅贬至1美元兑换18苏丹镑；同时缩减货币发行量，导致市场上货币流动性吃紧。此外，苏丹政府对面粉、汽油等基本消费品的补贴逐步取消，国营部门退出粮食进口业务。民族和解政府希望通过上述措施，改善宏观经济状况，期待在“支持恐怖主义国家”有关谈判取得进展后，迅速通过国际货币基金组织的评估，获得贷款。但是，这些措施并未在短期内见到成效，反而引发了重大经济危机。苏丹本国货币此后发生断崖式贬值，至2018年下半年，黑市上1美元已可兑换66苏丹镑；国内物价飞涨，通货膨胀率连续数月超过60%，面粉、汽油等基本消费品的价格成倍增长；流动性严重紧缺，银行发生挤兑危机。至2018年末，苏丹几乎每个正常营业的取款机、加油站和大饼店的门前都排起了长龙，民生十分艰难。

普通民众很快把民生艰难与官员腐败和政府无能直接联系起来。2018年，苏丹从年初陆续发生反政府示威活动，但初期规模不大，尚在可控范围内。2018年1月，首都喀土穆已出现抗议大饼价格上涨的游行示威。此后，喀土穆、阿特巴拉等地陆续发生示威游行。但是，这些示威活动因尽管博得了一些反对党的支持或同情，但因缺乏明确的组织者、领导者和政治诉求，并未对巴希尔政权造成实质性伤害。同年8月，巴希尔宣布谋求连任，在社会上引发强烈反对声浪，反政府抗议活动有所升级。至12月，苏丹国内大饼价格较年初时上涨了三倍，大饼店仍因面粉短缺而无法保证供应，不少大饼商干脆关张。当月19日，阿特巴拉等地爆发大规模游行，抗议基本生活用品价格暴涨，军警与民众发生严重冲突。阿特巴拉和东古拉的执政党办公大楼被抗议者纵火焚毁，警方则使用催泪弹和实弹回击，造成9人死亡。这一天，可以看作新一轮示威活动的重要转折点。此后，示威活动更加有组织，覆盖的地域更广，规模更大，几乎遍及全国。苏丹政府强力部门为应对危机，天天疲于奔命。所有这一切，都预示着巴希尔政权已经民心尽失，走到了它的尽头。

四、 结语与展望

巴希尔政权的快速倒台，既有其偶然性，更有其必然性。其中的偶然性因素，主要包括激进的财政货币政策引发恶性通胀，阿尔及利亚的威权统治在抗议示威中倒台产生的示范效应等。但关键性的必然因素是巴希尔政权长期以来的意识形态涣散、执政能力疲软、施政绩效不佳。偶然因素与必然因素共同作用导致其政治合法性资源的持续流失并最终枯竭。需要指出的是，美国等西方国家主导下的长期国际制裁以及苏丹南北分裂，也对巴希尔政权的倒台起到了助推作用。

当前，苏丹民众与军方的博弈仍在持续，但政治伊斯兰意识形态在苏丹已不得人心，巴希尔时代已经终结。在示威民众与军方的较量中，民众一方面期待军方承诺保护革命成果，另一方面对军人干政心生厌倦，普遍期待军方还政于民，希望未来由“技术官僚”来治理国家。然而，巴希尔政权倒台后苏丹内政外交所面临的新旧问题都非常棘手，一时很难得到根本解决。

从政权性质的角度来看，自苏丹独立以来，军人政权与民选政权在苏丹交替执政，前者强势，持续时间长；后者弱势，难以平衡各方利益，持续时间较短。目前，苏丹军事过渡委员会与《自由与变革宣言》联盟在过渡期年限、领导人身份、军人与文官在过渡政府中的比例等问题上互相博弈，寻求达成某种妥协。

从国内发展的角度来看，无论谁上台执政，经济结构单一、外汇来源匮乏、国际制裁持续、南部诸省族群矛盾激化等，都是影响苏丹政治稳定和经济发展的根本性问题，难以在短期内得到解决。因此，苏丹有可能在今后较长的一段时期内，陷入局势持续动荡之中。

从对地区影响的角度来看，巴希尔政权的倒台将对地区局势产生重要影响。2015年10月，苏丹加入沙特主导的阿拉伯多国联军，参与军事介入也门危机的行动。目前，苏丹军方派出了至少6,000名士兵和4架战机参与也门战事，出兵规模仅次于沙特，对也门局势走向起着至关重要的作用。亲沙特的也门政府军发言人也曾表示，苏丹军人擅长山地作战，是对抗胡塞族武装的重要战斗力量。此外，苏丹还被认为是利比亚的黎波里伊斯兰政权最重要的战略补给中转站。值得注意的是，尽管苏丹积极参与了沙特巩固逊尼派伊斯兰势力的军事行动，但在2017年沙特联合埃及等国发起针对卡塔尔的围堵时，巴希尔政权却选择了观望。如今，阿拉伯世界已经裂变成两个泾渭分明的阵营，沙特、阿联酋、埃及等国被认为是一个阵营，该阵营主张对政治伊斯兰势力宣战，而卡塔尔、苏丹、利比亚的黎波里政府则被视为政治伊斯兰势力阵营，这几个国家与阿拉伯域外的土耳其或伊朗关系相对比较密切。因此，随着带有浓厚政治伊斯兰色彩的巴希尔政权的倒台，苏丹在地区问题上的立场选择将备受各方关注。目前，苏丹军方倾向于继续参与也门战事，并在其他地区事务中继续发挥作用；而苏丹民意普遍希望政府从也门撤军，专注于国内的民生问题。因此，苏丹新政权未来无论倒向哪一方阵营，都可能会引发地区力量平衡发生变动。与此同时，地区力量两大阵营为了拉拢喀土穆新政权，促使苏丹未来局势朝着有利于己的方向发展所展开的激烈博弈，也将对苏丹国内局势发展起到推波助澜的作用。