邻里中心在新加坡社会治理中的功能与借鉴∗

孙 雁 方 洁

提 要： 近年来国内许多城市引入新加坡邻里中心模式， 其中苏州工业园区、上海闵行区的实践各具特色。 笔者认为， 新加坡邻里中心的成功不仅在于“城市规划” 理念的超前与规划的严格执行， 更在于邻里中心成为国家实现“社会治理” 的工具， 也即国家推广共同价值的抓手。 我国城市引入邻里中心， 仅在“城市规划”的层面学习远远不够。 应将苏州工业园区与上海闵行区的经验相结合， 在明确定位、系统推进、 区别对待、 培育自治、 示范先行的原则指导下稳步推进， 邻里中心的定位也应由“社区商业” 的配套向“社区自治” 的载体转变。

新加坡邻里中心模式闻名全球, 是新加坡城市建设与城市治理中的一张金名片。随着我国与新加坡的合作交流日益频繁, 新加坡邻里中心逐步成为各地模仿、 借鉴与学习的对象。 与此同时, 国内学者对新加坡的组屋政策、 邻里中心规划、 邻里中心功能等进行了深入、 持续的研究。 国内对新加坡邻里中心的研究主要集中在两个方面: 一方面, 以追溯邻里中心规划思想来源入手, 对邻里中心规划结构的借鉴［1］； 另一方面, 将邻里中心作为社区商业配套, 进而引入对国内社区商业模式发展的思考［2］。

然而, 笔者经过研究发现, 新加坡邻里中心模式包含“城市规划” 与“社会治理” 两个层面的内涵。 一是“城市规划” 角度: 邻里中心是“邻里单位” 理论的延伸, 是为居民提供社会生活配套设施, 服务周边居住区的规划建设模式, “邻里组团” 是新镇规划的基本单位； 二是“社会治理” 角度: 邻里中心是以消除种族冲突、 跨越宗教价值、 推进邻里守望、 发扬社区价值为目的的社区治理理念。 国内研究更多地关注新加坡邻里中心的“城市规划” 内涵, 却很少有人注意到“社会治理” 的内涵。 深入分析不难发现, 新加坡邻里中心的成功与其独具特色的治理模式密不可分, 表现在通过邻里中心, 政府管理与基层自治之间形成了相对稳定的平衡: 比西方政治色彩强, 比中国政治色彩弱, 邻里中心成为国家推广共同价值的抓手。

一 邻里中心： 新加坡政府基层治理的政治密码

本文从邻里中心参与新加坡基层社区治理, 以及政府如何通过邻里中心实现其治理目的的角度, 对新加坡邻里中心的特点进行分析。

（一） 邻里中心的规划、 建设和治理目标由政府主导

新加坡社区邻里中心的成功与政府的引导密不可分。 一是政府主导建设规划。实现“居者有其屋” 是新加坡人民行动党连续执政的奥秘所在, “土地公有化运动”“建屋运动” 使85%的人口居住在政府提供的组屋里［3］。 新加坡邻里中心模式实际上是通过“市镇—邻区—组团” 三级规划, 将“邻里单位” 的理念融入城市规划,并通过国家权力将规划严格执行到位, 成功地将邻里中心植入每个居住“组团”。在新加坡, 邻里中心的规划和建设任务均由政府承担, 政府机构制定设施配套标准,在该标准指导下, 邻里中心商业网点在建设之初就完善配套［4］。 比如, 解决用餐的“食阁”, 按照规划标准, 每750 个住宅单位要配备一组约450 平方米的“食阁”。二是政府设有专门的国家机构分别进行“硬” “软” 件管理。 “国家发展部” 与“社会发展、 青年及体育部” 是国家机构下的两个社区管理部门, “国家发展部” 下设“市镇理事会” 负责组屋规划、 设计及建成后的日常维护与翻新, 是邻里中心的“硬” 件管理部门； “社会发展、 青年及体育部” 下设“人民协会” 与“社区发展理事会”, 负责倡议、 计划并管理社区项目, 组织社区活动, 提供为老服务等公共福利服务, 是邻里中心的“软” 件管理部门。 三是邻里中心的商业设施在政府的管控下进行商业活动。 邻里中心还是社区商业的代名词, 政府通过邻里中心、 交通设施与居住住宅的整体规划, 使邻里中心成为居民家庭住宅的延伸体系, 增强了居民与社区商业之间的黏性。 邻里中心在集中为社区居民提供食阁、 超市、 美发美容、娱乐、 购物商城等生活消费设施的同时, 还提供公共图书馆、 健身中心、 儿童游乐场、 托儿所、 佛教寺庙、 教堂等设施。 这些设施建成后, 有专门的组织负责运营。四是政府引导社会治理的目标。 邻里组团成为新加坡国家治理的基层单位, 邻里中心则成为国家解决社会问题, 实现长治久安的重要工具。 从最初的“消除种族冲突” 到现在的“塑造共同价值观”, 邻里中心一直是政府解决社会矛盾、 引导社会治理目标实现的重要工具。

（二） 邻里中心的运营和服务由政府职能横向扩展出的“人民协会” 负责

政府权力止步于基层邻里中心, 以服务替代行政管理, 政府只引导不干涉。 其一, 邻里中心机构设置是政府架构与职责的横向扩展。 “人民协会” 是全国社区组织的总机构, 与政府部委平行, 由政府总理和部长担任主席和副主席, 对应84 个选区设置84 个“公民咨询委员会”, 分别由1 名国会议员代表管理。 “公民咨询委员会” 是国会议员与民众接触的基本地域单位, 以传递政策、 反映民意为职能, 成为政府与人民之间的联系通道, 而非国家权力机构。 其二, “人民协会” 的组织架构将政府政治责任与民间自治管理有机结合。 “人民协会” 是国家机构的组成部分,但国民更倾向于把其当作非政府组织, 原因是其下设的“民众俱乐部” “居民/邻里委员会” 是典型的非政治性基层组织。 它们以社区居民的需求为导向开展社区活动, 在公共事务上向居民征求意见, 并将意见反馈至所在选区的“公民咨询委员会”, 与“公民咨询委员会” 一起分别构成了非政治（自治） 与政治的两套服务体系, 并通过平等对话协商的形式开展合作。 其三, 政府提供固定资金支持, 并制定了成熟的经费配套政策。 邻里中心日常运作与大型活动的经费主要来源于政府拨款和社会赞助。 政府拨款包括行政经费、 活动经费以及专项经费, 其中活动经费标准是每个居民每年1 新加坡元。 为了鼓励社会对社区活动的赞助, 政府制订了经费搭配计划。 社区组织每从社会获取1 新加坡元的赞助, 政府会按1 ∶1 的比例配资； 对于以固定方式长期支付的社会赞助款项, 政府配资比例为1 ∶3。

（三） 以邻里中心为纽带， 倡导社区自治， 推行“邻里守望” 计划

新加坡邻里中心场所由政府提供并由政府进行日常维护和修缮, 但场所的使用、基层社区活动的开展则是高度的自治模式。 其一, 非政治性组织活跃在基层社区。在新加坡基层邻里中心活跃着多个非政治性基层组织, 由民众俱乐部负责管理。 民众俱乐部由基层领袖（志愿服务者） 组成的委员会负责管理, 下属多个二级委员会, 如青年执行委员会、 妇女执行委员会、 乐龄执行委员会、 马来活动执行委员会、印度族执行委员会、 少年俱乐部、 选区体育俱乐部、 民防执行委员会、 志愿福利组织等, 这些组织成为社区活动的策划者、 组织者, 并提供公共服务。 其二, 志愿者、义工是支撑社区活动的主体。 基层社区非政治性组织的运作、 向社会募集资金、 与政府协商谈判, 组织社区各种类型活动的开展, 开展这些工作的绝大多数人员为志愿者、 义工, 一个社区300 多名工作人员, 领取工资的往往不到5 人。 其三, 推行“邻里守望” 计划, 发扬互助精神。 新加坡很早就开展“邻里守望” 计划, 目的在于鼓励住在临近的居民发扬互助精神。 由同一楼层的居民组成一个“邻里守望小组”, 配合邻里警岗的警务人员, 共同维护邻里治安。

（四） 活跃在邻里中心的青年志愿领袖更容易被政治体系接纳

新加坡是一个有着多元化种族结构和宗教信仰的国家, 将志愿精神植入基层社区自治并非易事, 而制度建设有力地推动了这一目标的实现。 一是政治体制向社会精英开放。 新加坡人民行动党的政治体系是向社会开放的, 吸收了很多社会精英人才, 尤其是基层组织中的青年领袖。 这些活跃在基层的非政治性组织以及志愿者、义工将来有机会成为青年领袖、 社会精英。 未来议员的候选人往往从这些群体中产生, 这形成了对志愿者精神层面的激励。 二是政府提供培训和多种奖励。 基层社区志愿者由政府提供培训, 政府对于参与社区服务的基层领袖给予多种奖励。 例如,每年新加坡国庆日, 都会向长期服务的基层领袖颁发不同级别的公共服务勋章； 其还可享有社区内免费停车的优待； 子女在小学入学时, 可享有优先报名权； 在申请组屋时, 可享受优先选购权等。 这些都是吸引和鼓励居民参与社区志愿服务的重要措施。

二 邻里中心在中国的案例： 苏州、 上海的实践各有特色

国内很多城市积极学习并引进新加坡邻里中心模式, 但由于政治、 经济与社会体制的差异, 各地也结合自身特点, 有选择性地对新加坡模式进行了改造, 其中苏州工业园区和上海闵行区模式各有特色。

（一） 苏州工业园区： 移植“城市规划” 层面的新加坡模式

苏州是全国最早引入邻里中心的城市, 源于中国与新加坡合作的工业园区落户苏州。 自1997 年开始, 苏州工业园区借鉴并吸收了新加坡社区居住规划思路, 在70 平方公里的区域内规划建设17 个邻里中心, 以“大社区” “大组团” 为理念,每个邻里中心服务6000 ～8000 户居民。

1. 政府规划与投资

苏州工业园区邻里中心是政府主导下的市政工程项目。 其一, 邻里中心规划是工业园区规划的有机构成。 苏州工业园区邻里中心不是政府单独规划商业的配套项目, 而是苏州工业园区规划的有机构成, 其目的是将与居民日常生活密切相关的购物消费、 休闲娱乐、 文化体育、 公共服务、 居民参与等集中在邻里中心这个社区综合服务平台, 统一提供服务。 其二, 从选址到项目建设由政府主导。 邻里中心的规划、 设计、 选址、 土地划拨、 项目建设的整个过程, 其主体均为政府。 统一采用与居民住宅相分离的独立建筑的形式, 提供“商业+公益” 服务中心, 并且政府把控着商业服务和公益服务用地配比［5］。 其三, 政府是邻里中心的主要投资方。 政府是园区邻里中心建设的主要投资者, 园区管委会以文件形式规定: “将社区工作站等集中配置在邻里中心的社区公共服务载体, 其日常运作经费纳入社工委年度预算,由园区财政足额编列。”

2. 公共企业运营

邻里中心的运营由“苏州工业园区邻里中心发展有限公司” （以下简称“邻里中心公司”） 具体负责, 它是由苏州工业园区管委会和苏州工业园区股份有限公司共同注资成立的, 其中, 园区管委会占有70%的股份［5］。 其一, 邻里中心公司兼具“资产增值” 与“公益服务” 两项职能。 邻里中心公司负责邻里中心55% （面积）的商业载体的市场开发, 以及45%的公益服务载体的日常维护与物业服务。 苏州工业园区管委会对该公司进行经济目标和公益目标的双重考核。 其二, 邻里中心公司垄断园区内的商业项目开发。 园区内的居住小区由开发商建设, 住宅用地出让时不再配套商服用地, 也即园区内居住小区的商业配套项目统一规划在邻里中心, 而邻里中心则是由邻里中心公司负责开发建设, 它与居住区的建设相对应。 其三, 品牌连锁, 加盟经营。 与一般商业项目的“开发—出售” 模式不同, 邻里中心公司通过招商、 合作等方式引入商家, 并由商家直接进行经营。 目前邻里中心公司在运营和管理过程中, 已经形成一种品牌连锁的企业管理模式。

3. 社会组织有序参与

苏州工业园区对邻里中心按照“统一标准、 统一风格、 统一标志、 统一功能”的原则, 设立了社区工作站、 民众俱乐部、 乐龄生活馆、 少儿阳光吧、 卫生服务站、邻里图书馆、 邻里文体站等7 大社区公共服务载体。 这7 大公共服务载体向社区居民开放, 并有序吸纳志愿者及社会组织参与社区公益活动。

（二） 上海闵行区： 改造“社会治理” 层面的新加坡模式

上海闵行区于2016 年全面推进邻里中心建设。 与苏州“商业+公益” 的配套模式不同, 闵行区邻里中心定位为“培育互助力量、 融洽邻里关系的基层治理阵地”, 探索“社会治理” 层面上的新加坡经验在中国情境下的实践。

1. 政府主推， 项目制管理

上海市闵行区将邻里中心工程列入区“十三五” 规划, 并列入相关职能部门的绩效考核同步推进。 在街镇与村居之间的片区, 以一公里为服务半径, 搭建综合性社区服务治理平台。 其一, 区政府定目标, 实行项目制管理。 邻里中心采取项目制管理方式, 按照区政府年度项目要求, 各街镇视情申报, 获批立项后进行建设, 达到“邻里中心建设验收标准” 后向区政府提出验收申请。 其二, 街镇政府负责实施, 改造升级原有设施。 街镇政府是邻里中心的建设主体, 以资源整合和功能叠加为前提, 选择存量公建配套用房作为邻里中心场所, 对原有闲置或利用率不高的社区公建用房进行升级改造, 既节约了资源, 又提高了街镇政府工作的积极性。 其三,验收后给予资金补贴。 区政府牵头制定了邻里中心建设验收工作的评价标准及验收工作程序。 通过评估验收的邻里中心, 由区财政下拨100 万元资金补贴, 支持其硬件建设、 软件提升和项目开发。

2. “共性+个性” 设置服务项目

邻里中心按照“部门提供资源, 基层按需对接” 的原则, 提供“共性+个性”的服务项目。 其一, “共性” 服务以满足基本生活需求为目的, 包括医疗卫生、 助老、 群众文体活动等, 由政府提供, 基层社区与相关职能部门做好对接。 其二,“个性” 服务以需求为导向, 体现特色。 根据周边居民群体特征及需要, 社区开展有针对性和特色的服务项目, 如“社区数字云影院” “摄影爱好者工作室” 等。 “个性” 服务以满足居民高层次生活需求为目的, 体现服务的差异化与特色化。 其三,“个性” 服务为居民自治提供可能。 除了社区提供的“个性” 服务外, 一些邻里中心专门为居民自发的活动项目留出空间和场地, 居民将自己的资源带到这里, 和周边的邻里分享互动。 这种做法将居民自治的理念融入邻里中心管理, 这一部分服务项目的选择设置完全由居民做主。

3. 党建领导下的社区自治

上海市闵行区将邻里中心建设作为推进居民自治、 推动基层社会治理创新的抓手, 在不改变现有行政体制下提升基层自治能力。 一是管理运营采取“共建自治”,构建三级治理架构。 邻里中心成立理事会负责管理, 通过制定理事会章程和议事规则维系组织的正常运转, 同时搭建了“理事会+活动团队+居民群众” 的治理架构, 引入社会组织、 志愿者、 社区居民共同开展邻里服务。 二是突出党建领导。 邻里中心理事会一般由社区居委会书记担任理事长, 同时, 邻里中心所在区域的党建共建单位也是理事会成员, 这一组织架构突出了党建工作在基层管理中的作用。 三是积极培育志愿服务团队。 闵行区近期推出“社区新动力” 志愿服务计划, 该计划旨在建设“志愿服务资源社区融入” 体系以支持邻里中心运营, 提高基层社区自治能力。 未来通过“三库” 建设, 即志愿服务项目库、 志愿服务阵地库、 志愿服务人才库建设, 最终达到建成志愿服务资源社区融入体系的目的。

三 对邻里中心在中国未来发展的思考

（一） 邻里中心的定位： 从“社区商业” 的配套到“社区自治” 的载体

近三年来, 国内许多城市开始学习新加坡, 引入邻里中心。 如深圳市着力开展邻里中心规划研究, 用邻里中心解决城市居民以居住为主导的若干实际问题； 北京市于2016 年开始建设100 个“一刻钟社区服务圈”, 为居民提供商业、 文化、 体育、卫生、 教育等一站式服务； 天津市2015 年提出要规划布置社区邻里中心, 促进邻里交流； 杭州市城市规划编制中心于2016 年开展“邻里中心规划” 研究； 其他一些城市, 如武汉、 长沙、 南京、 南宁等也已开始邻里中心规划或建设的实践。

笔者对这些城市邻里中心规划建设进行研究, 发现概念均来自新加坡, 但只有上海市闵行区在邻里中心培育中是以“培育互助力量、 融洽邻里关系的基层治理阵地” 为定位。 其他城市, 则是以解决“社区商业配套” 或“公共设施配套” 为定位, 也就是笔者前述提到的在“城市规划” 的层面移植新加坡模式。

以解决“社区商业配套” 或“公共设施配套” 为定位的邻里中心, 其优势在于, 一是符合我国国情, 更具有操作性。 由于政治体制与城市管理体制的差异, 我国与新加坡在基层社区治理中的差异明显, 移植“社会治理” 层面的新加坡邻里中心模式的难度远远大于“城市规划” 层面。 二是有益于提升城市形象与软实力。 以邻里中心建设为抓手, 有助于推进管理、 服务的标准化, 推进基层社区服务的规范化与品质化, 打造与国际接轨的城市社区, 在提升城市形象的同时增强城市软实力。三是相较传统社区商业, 邻里中心的定位也有拓展和进步。 很多城市将邻里中心定位为“公共服务设施” 的集中供给场所, 尤其是将公共文化、 体育设施引入邻里中心, 相较传统社区商业, 邻里中心更能满足周边居民不同层次的需求。 四是体现了治理理念从“行政管理” 向“公共服务” 的转变。 邻里中心建设规划的重要价值在于, 其能够系统地将社区商业配套、 公共服务设施配套与行政服务设施配套相结合,改变以往各自规划、 分散建设、 管理各异的局面, 体现出社区管理的理念由“行政管理” 转向“公共服务”。 五是新型城镇化的发展为邻里中心建设提供机遇。 我国目前处于新一轮城镇化发展的起点期, 特色小镇、 城中村改造、 农转非项目等在如火如荼地进行, 这些以政府为主导的项目建设为邻里中心试点、 示范创造了有利条件。 同时, 这些新城区由于没有历史包袱, 更容易复制“城市规划” 层面的新加坡邻里中心模式, 使邻里中心与公共交通、 居民居住小区做到科学规划与功能的融合,真正打造“一公里服务圈”。

但是, 如果仅仅从“城市规划” 层面移植, 而忽略新加坡邻里中心发挥的“社会治理” 价值, 则容易本末倒置, 其功效的发挥也难以持续。 主要原因是, 我国很多城市的公共设施配套存在的问题, 并非缺乏数量而是缺乏管理。 由于以下两个问题的存在, 这些配套设施发挥的作用有限。 第一, 社区商业配套设施为商业属性而非公益属性。 很多城市的商业配套设施, 是开发商通过竞价方式获得土地使用权后建设的。 一般来说, 商业地产出售和租赁的价格远高于住宅地产, 加上水、 电、 气等按照经营性场所价格收费, 社区商业配套提供服务“贵” 的问题比较突出。 如果邻里中心商业配套的“商业” 属性没有改变, 就很难成为“居民家庭住宅延伸体系的一部分”。 第二, 公共服务配套设施利用率偏低。 很多城市社区内设置有老年人日间照料中心、 阅览室、 体育活动室等场所, 但是利用率非常低。 究其原因, 在于社区管理人手不足, 维系这些设施的正常运作存在困难。 综上, 笔者认为, 比邻里中心建设更为紧要的是对现有社区配套用房与新建邻里中心的管理。 如果不解决管理的问题, 未来邻里中心仍难以发挥应有的作用。

笔者认为, 国内很多城市学习借鉴新加坡邻里中心模式, 但至今没有成功的典范。 苏州是在工业园区规划之初植入邻里中心规划, 求得了“形似”； 上海闵行区则是因为城市建设已具规模, 如若再建设邻里中心, 难以处理好与原有商业配套、公共服务配套的关系, 容易造成资源浪费, 因此腾挪存量社区用房, 用基层自治替代原有的“行政管理”, 更为“神似”。 虽然新加坡邻里中心模式的直接移植会存在严重的“水土不服”, 但是如果把苏州工业园区与上海闵行区的经验相结合, 也许能够探索出符合我国国情的邻里中心模式。

（二） 引入邻里中心的建议： 明确定位， 系统推进， 区别对待， 培育自治， 示范先行

通过深入分析新加坡邻里中心模式, 以及对比国内先行实践的经验与不足, 笔者认为符合我国国情的邻里中心模式的探索, 需要遵循五项原则: 明确定位, 系统推进, 区别对待, 培育自治, 示范先行。 通过这五个方面的努力与循序渐进, 努力使邻里中心真正成为城市社区居民享受生活配套服务的“元细胞”。

1. 明确定位

应首先明确邻里中心的功能与定位, 明确邻里中心与传统社区商业配套、 社区公建配套用房在功能与定位上的区别与联系。 其一, 邻里中心应提供兜底性、 公益性服务, 且不以营利为目的。 因此, 不仅需要政府的规划与引导, 还需要政策的有力支持。 社区商业配套的运营应以市场为主导, 而邻里中心的运营则需要政府的扶持与保护, 即便在交付使用后仍需要政府的管控。 其二, 邻里中心的功能应是“生活服务” 而非“行政管理”。 邻里中心应突出“服务功能”, 而非“管理功能”, 应与“居委会” 有明确的功能界限。 在场地使用上, 邻里中心可以与社区公建配套合二为一, 但是在服务的提供上, 两者仍应有明确的界限: 社区公建配套设施提供基于“行政管理” 需要的服务, 其服务的主体为政府派出性机构——街道办事处； 邻里中心提供基于“居民生活” 需求的服务, 其服务的供给由政府引导并鼓励基层自治。 其三, 新建邻里中心应采用划拨用地的方式, 以保障其功能的公益性。 这样既体现政府对邻里中心工程推进的支持, 又让其与以有偿出让方式获得土地使用权的社区商业有了本质的区别。

2. 系统推进

邻里中心建设是一项整体与系统工程, 需要在公共政策、 建设规划、 管理与服务标准化等方面做好顶层设计。 其一, 授权有关市直单位负责工作的开展和推进。市政府应尽快将邻里中心建设作为专项工作列入市政府工作计划的日程, 并授权某一市直机关（如建设部门） 作为推动该项工作的主管单位, 落实相关职能部门的责任与具体任务, 尽快启动邻里中心发展规划的编制。 其二, 制定政府规章与实施细则。 可以由市政府组织相关部门委托专业研究机构开展本市邻里中心规划、 建设、运营与管理专项研究, 授权相关部门进行顶层设计与管理。 具备地方立法权限的城市, 应通过制定政府规章与实施细则, 提高邻里中心规划的法定地位, 并对规划的执行、 各开发建设主体责任的划定、 运营管理的规范等做出具体规定。 其三, 做好规划之间的协调。 邻里中心建设必须坚持规划先行, 应将邻里中心规划纳入城市总体规划、 土地利用规划和社区发展等相关专项规划之中, 编制邻里中心建设发展规划。 同时, 应合理处理好主城区“商业综合体—社区商业—邻里中心” 三者之间的互补关系和错位经营, 并科学规划好下一步发展的近郊和乡镇的社区商业, 促进全市社区商业整体可持续发展。 其四, 制定邻里中心建设与服务的地方标准。 应组织专家开展邻里中心建设与服务的标准化研究, 对邻里中心的服务范围、 用地面积、共性服务类型、 用地面积比例、 服务标准等进行研究, 并逐步形成标准体系。 其五,邻里中心应采用统一的形象标识系统。 建议全市范围内的邻里中心采用统一的形象标识系统, 由市政府授权的主管单位负责统一形象标识的设计, 并在邻里中心挂牌使用。 其目的是将邻里中心作为政府民生工程项目, 提高居民获得感, 同时也有助于邻里中心形成品牌效应, 有利于项目的复制与推广。

3. 区别对待

邻里中心建设与整体推进工作, 需要结合基层社区的实际情况制定差异化的公共政策, 并尝试差异化的管理模式。 其一, 市中心成熟社区可借鉴上海闵行区的经验。 市中心成熟社区由于受限于土地资源、 新建邻里中心成本较高等因素, 可借鉴上海闵行区的经验, 采用项目制的管理方式, 市、 区两级政府列年度计划与资金预算, 街道（镇） 政府申报, 并实行“立项—验收—资金拨付” 的管理模式。 由于市中心土地资源紧张, 街道（镇） 政府往往选择将分散的、 闲置的公建配套用房改造成为邻里中心。 这样做的弊端是, 邻里中心提供的服务难以集中供给； 好处是, 可以将邻里中心建设的主动权交给街道（镇） 政府。 验收后拨付资金的方式能有效调动街道（镇） 政府的积极性, 同时有利于存量公建配套用房的盘活使用。 借鉴这种经验时, 政府可以考虑将邻里中心服务提供的便捷度、 集中度作为验收的重要考核指标, 尽量规避分散式的服务供给。 其二, 新城区新建社区可借鉴苏州经验。 在新城区, 应通过科学规划配建社区邻里中心和商业设施, 对两种居民生活配套设施采用不同的政府管理方式。 在土地使用权获取上, 邻里中心以划拨为主, 商业设施以出让为主； 建设主体分别为政府和开发商, 其运营则由公共机构和市场组织分别承担。 值得注意的一点是, 在新加坡这一国际化城市, 人们居住的组屋和商品房小区很少设置沿街商业, 邻里中心经常位于“邻里组团” 的“内核”, 起到聚敛人气的作用。 目前国内城市沿街商铺可以解决日常生活需求, 但缺少聚焦“人气” “人心”的“核心”。 这一差异, 在社区邻里中心的规划中应特别关注。

4. 培育自治

邻里中心长期、 高品质的服务提供, 需要社区居民与社会组织的共同参与。 志愿精神不足、 社区自治能力有限, 是当前基层社区面临的最大问题, 因此需要积极培育志愿精神, 提高自治能力。 其一, 发挥基层社区党员, 特别是机关事业单位退休党员在参与邻里社区运营与服务中的作用, 并通过一系列的具体措施给予激励。其二, 引导社区社会组织体系的构建。 培育大量有活力、 有能力、 有正能量影响力的新型社会组织, 是实现有效治理的基础。 其三, 研究制定行之有效的政策或行动方案, 鼓励地方社会组织、 志愿者团体积极与社区对接。 其四, 支持并提供社区志愿者培训, 规范志愿者服务的登记管理体系, 逐步建立志愿服务与享受社会福利优先权挂钩的制度, 体现对志愿精神的倡导和激励。

5. 示范先行

目前杭州市邻里中心的建设与运营方式有三种。 一是政府主推项目, 以馒头山邻里中心、 红巷生活广场、 米果邻里中心、 六和邻里中心为代表。 二是公共企业建设与运营项目, 以即将投入运营的元宝塘邻里中心为代表, 其开发建设与运营主体为市属国企杭州市钱江新城投资集团二级子公司杭州市邻居中心管理股份有限公司。三是民营企业开发建设, 以绿城·之江1 号为代表, 其开发建设主体为绿城集团。杭州市这三种建设和运营方式各有特点, 应积极培育, 并择优推广。 建议各城市对本地已有的邻里中心模式开展跟踪和动态研究, 筛选出具有典型代表意义的模式。在市级层面, 可通过扶优扶强、 典型示范引导, 推广先进经验, 逐步确定标准, 为全面推动社区邻里中心建设树立样板。

注释

［1］ 王茂林： 《新加坡新镇规划及其启示》， 《城市规划》 2009 年第8 期。

［2］ 刘泉、 张震宇： 《邻里中心模式下住区公共设施规划研究》， 《城市规划》 2015 年第9 期。

［3］ 徐国冲： 《 “组屋” 的政治学密码——来自新加坡住房政策的启示》， 《中国行政管理》 2017 年第3 期。

［4］ 王剑云、 韩笋生： 《杭州与新加坡的城市社区组织模式比较》， 《城市规划汇刊》 2003 年第3 期。

［5］ 陈伟东、 舒晓虎： 《城市社区服务的复合模式——苏州工业园区邻里中心模式的经验研究》， 《河南大学学报》 （社会科学版） 2014 年第1 期。