疫苗问题的思考：内地与香港应急管理体系比较研究及启示

叶泽明

摘要：通过内地疫苗事件和香港公共危机事件突发时政府的应急管理体系运行状况进行对比，从政府应急管理体系的形成与发展、结构体系及运作模式等三个方面初步比较分析了内地与香港的政府部门在应急管理体系方面的建构状况，比较发现，内地群众在应急管理方面的意识还有待提高，政府各地区间的信息交流亦有待加强，同时关于应急管理方面的法律法规也应逐步完善。

关键词：疫苗事件;应急管理体系;内地与香港;比较研究

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.07.073

应急管理体系是作为公众权力代表的各级政府在面对突发危机事件时处理紧急事务的行政职能及其载体系统，应急管理系统运行的好坏与否不仅关系到政府部门的公信力和群众的对政府的信任度高低，更关系到人民群众的生命财产安全等是否得到有效的保障。但近年来内地频发的公共危机事件尤其是关乎孩子生命安全的疫苗事件层出不穷，令越来越多的公众开始感到困惑甚至质疑政府的应急管理体系究竟有没有履行其职能，如2005年的安徽泗县疫苗违规接种事件、2010年山西疫苗致死致残事件、2013年乙型肝炎疫苗事件以及最近又重回大众视野的2016年山东上亿元疫苗未经冷藏流入18省份事件等，几乎每隔几年都会爆发一次大规模的疫苗事件，一次又一次的公共卫生管理问题周而复始地出现，民众的恐慌情绪不断上升，政府的公信力也随之不断下降。反观香港，同样也爆发过大规模的公共危机事件等。但香港政府采取的補救措施却安定了民心，事发之初的社会恐慌也得到了有效的消除，舆论对政府的批评之声亦日渐消散。内地和香港都具有同根同源的华人社会文化，因此选取二者进行应急管理体系的比较研究，分析香港政府在应急管理制度方面的建设经验，可以为内地政府应急管理体系建设提供有益借鉴。

1内地疫苗事件回顾

最初内地的疫苗事件进入大众的视野无非是通过报纸等传统媒介的传播，因此影响的范围面积并不算广，较早为人所知的是2005年的安徽泗县疫苗违规接种事件。事件中，由于泗县大庄镇卫生防疫保健所未经任何手续及批准，擅自从私人经销商处采购2000多支疫苗并与学校联系，组织没有相关证件的乡村医生，并且在没有按照冷藏运输的条件下，对该镇17个村19所学校的学生进行了甲肝疫苗接种，共接种2500多人，事件导致300多学生出现不良反应。事件发生后，温家宝总理、吴仪副总理立即作出批示，要立即积极妥善处理并且严肃查处相关人员。国家食品药品监督管理局要求各省、自治区、直辖市食品药品监督管理局（药品监督管理局），立即开展一次疫苗质量专项监督检查工作。卫生部也对安徽省泗县大庄镇违法开展群体性预防接种事件予以通报。至此为止，这爆发的疫苗事件算是有了结果，但还远没有到结束。

在安徽泗县疫苗事件之后，相继爆发过2010年山西疫苗致死致残事件和2013年乙型肝炎疫苗事件等，但让公众最震惊的莫过于今年三月份曝出的上亿元疫苗未经冷藏流入18省份事件，事件中在山东省菏泽市牡丹区经营东城城区防疫门诊的原牡丹人民医院医生庞某卫伙同其医科学校毕业的女儿孙某，从上线疫苗批发企业人员及其他非法经营者处非法购进25种儿童、成人用二类疫苗，未经严格冷链存储运输销往全国18个省市，涉案金额达5.7亿元。更让人意外的是，庞某卫早在2009年就已经因非法经营人用二类疫苗，被判有期徒刑3年缓刑5年，并处罚金50万元，没想到还在缓刑期间的她就制造了一起案值更大、范围更广的疫苗非法经营案。此案一出，立刻引起了轩然大波，政府部门和社会高度关注，而此次疫苗事件的曝光，又将肆虐已久的假疫苗案件重新拉回大众视野，原来非法经营疫苗者始终没有停止过脚步他们行凶的脚步 。

2香港公共卫生危机事件回顾

2015年7月初，香港九龙西13个屋邨及大厦的饮用水水质在抽检时，发现入伙只有2年的启晴邨三幢大厦的水质样本中含铅量超标，而造成铅水事件的原因则怀疑是在铺设水管时，所使用的接驳零件、焊接物、水龙头或水箱含有铅物料。此外，香港当局公布全港还有另外四个公屋的水龙头工程是出自同一工匠之手，于是超过5.5万名居民陷入恐慌，居民的日常用水只能从送水车处接用，为了饮水安全，甚至更有市民直接去到山上取水。被曝事件愈演愈烈，问责政府的呼声也越来越大，随后，行政长官梁振英回应当局十分重视市民饮水问题，除出调送水车保证市民日常饮水外，还安排6岁以下儿童、孕妇及哺乳期母亲接受免费验血。跨部门记者会也紧急召开，除保证减低事件对居民造成的不便之外，还成立了独立调查委员会展开全面调查并及时公布调查进度。距离事件发生的5个月之后，即同年12月4日，香港特区政府公布调查调查结果，证实超标主要是由于热水罉内的锡焊接物料含铅。根据调查研究结果，香港特区政府就固定热水罉的测试、购买及使用等事宜提出了相关的具体建议，至此，铅水事件的处理已经取得了不错的成效，民心也日渐安定。

3内地与香港在应急管理体系方面的比较

同样是突发性的公共问题，但内地与香港的处理结果却完全不一样，香港市民在经历铅水事件之后日常生活逐渐步入正轨，而内地的疫苗问题之后人们的恐惧之心却并没有完全消散，人们想的是怎么样才能确保在内地接种的疫苗是正规的安全的，或者干脆到境外去接种疫苗。造成这个结果的原因，除了是因为内地和香港所面临的具体问题及问题涉及的范围不同之外，更多的是因为两者的应急管理体系的差异而导致的。

3.1内地应急管理体系

3.1.1内地应急管理体系的形成与发展

萌芽阶段。内地真正意义上的应急管理体系的萌芽是在2003年下半年抗击“非典”总结经验的时候提出来的，在这之前，内地虽然也有大大小小的危机事件发生，但不管是从社会方面、经济方面、还是生活方面来说，其影响范围和影响程度都没有“非典”事件造成的后果严重。“非典”事件的发生使中央意识到了应急管理体系的重要性，于是，党中央国务院第一次明确提出高度重视非常态管理，并且提出“一案三制”，即制订修订应急预案、建立健全应急的体制、机制和法制，争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制，提高突发公共卫生事件的应急能力。

形成阶段。自2003年7月提出“一案三制”之后，内地关于应急管理体系的建设提上日程，2005年1月，国务院常务会议上原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，共计106件。同年7月，国务院召开第一次全国应急管理工作会议，颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》。至此，内地的应急管理体系正式形成。

发展阶段。应急预案出台后，各种具体条例建设日渐发展，而2006年9月第二次全国应急管理工作会议的召开也进一步推动了应急管理体系建设。这一时期中，相关的法律法规也正式出台，2007年8月30日，第十届全国人大常委会通过《中华人民共和国突发事件应对法》，并于2007年11月1日起正式实施。这一法律法规的出台，使得突发事件引起的严重社会危害得以减轻，而突发事件的应对也得以规范。

3.1.2内地应急管理体系的结构

内地应急管理体系的结构分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及事后恢复与重建四个方面。在预防与应急准备方面，总体应急预案由国务院制定，具体的应急预案则由地方各级人民政府自行根据有关的法律法规及本地区的实际情况进行组织制定，此外，各级政府应敦促所在辖区的各级部门及企事业单位等建立健全安全管理制度并定期检查各项安全事宜的落实情况，消除隐患。在监测与预警方面，监测是由下至上，较低层级政府向较高层级政府报告突发事件的信息。县级以上地方各级人民政府应当汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与其他层级政府实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。预警程度按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。在应急处置方面，发生突发事件时，所属人民政府应当根据实际情况和危害程度立即组织实施救援和处置措施，维护社会秩序，保证人民的生命财产安全。在事后恢复与重建方面，突发事件在完成应急处置工作之后，各级政府应当立即组织进行事后评估工作，对突发事件造成的损失、影响等进行评估，并向上一级政府报告突发事件的具体情况，同时制定恢复重建计划。

3.1.3内地应急管理体系的运作模式

从内地应急管理体系的形成与发展以及管理体系的结构可以看出，其运作模式层级分明，应急管理体系的运行机构主要分为领导机构、办事机构、和地方机构等三个机构，主要以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。其中，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构，负责突发事件的管理工作。办事机构是国务院办公厅设立的国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。地方机构即地方各级人民政府，是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。发生突发应急事件时，主要是由地方机构履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府来组织实施，即由政府统一组织，而不是由专门的应急部门来进行。

从机构管理上来说，应急管理体系是从上到下进行统一领导与协调管理，但在突发事件发生时，通常是从下到上进行管理负责，即由地方机构走在前线组织实施相关挽救工作，成立专项工作小组，安抚民心。

3.2香港应急管理体系

香港的应急管理体系主要由应急行动方针、应急管理组织机构以及应急运作机制等三个部分构成。

3.2.1香港应急行动的方针

香港应急行动的方针主要依据突发事件的危害程度进行区分行动，香港特区政府将突发事件分为紧急情况和危急情况两种。

紧急情况指通常指发生的事情是不可预见的或突发的，并带来危险，需要政府部门迅速采取应对措施以保障市民生命财产或公众安全的自然或人为事件。在紧急情况下，政府行动需要做到统一指挥、反应迅速，争取把损失降到最低。危急情况的严重程度比紧急情况要高，危急情况是指那些严重危害到市民生命的事故，通常突如其來，可以或可能引致的伤亡情况超出政府救援部门的正常处理能力。一旦发生突发事件，香港特区政府会启动高效的应急处理工作，遵循精简、高效、灵活、便捷的行动方针指导应对工作，即限制涉及的部门和机构数目;限制紧急应变系统的联系层次;授予紧急事故现场的有关人员必要的权力和责任。此外，香港政府几乎每个应急预案一年至少演练一次，每年演练的应急预案可达30多次，通过演练，提高政府的应急处置水平。

3.2.2香港应急管理的组织机构

香港应急管理的组织机构是以行政长官为首的保安事务委员会，遇到突发事件时由政务司和财政司对危机管理的各个部门实行统一组织协调。

其主要机构包括中枢指挥机构、执行机构、信息机构以及保障机构等。中枢指挥机构是行政长官领导下的保安事务委员会，遇到突发事件时，行政长官有权根据事态的严重程度和需要召开紧急会议并商谈对策以及做出决定。如在铅水事件中，行政长官梁振英就是及时召开紧急会议，与各政府部门商讨对策。执行机构包括香港政府辖下的12个决策局以及61个部门与机构，它们作为香港政府的危机执行组织，为处理危机事件的发挥极大的作用。信息机构主要指的是新闻中心，即信息系统的主要部门。主要职责是在发生灾难时为政府发布消息，让公众了解事实情况，及时报道危机事件的处理过程。保障系统是香港政府依靠法律、财力、人力、物力等多方支持，对危机爆发时控制因公众恐慌失措而造成的混乱局面而采取的统一有效的应对措施。

3.2.3香港应急机制的运作

香港的应急运作机制是1996年制定并开始实施的三级制应急系统。该系统根据紧急事件发生时的不同危机级别启动预警、应对处理和善后恢复等不同的管理程序。

第一级应变措施：紧急应变。此级别主要由保安局下设的警务处、消防处进行出警处理，主要的执行机构是警务处的主要指挥部门“警总中心”及消防处的中央指挥及控制中心——消防通讯中心，这两个执行机构承担危机事件的第一处理梯队职责，对危机事件造成的伤害和损失进行救援。救援行动之后进入到第二级应变措施：启动紧急事故支援组。警务处或消防处通知保安局值班主任，并启动紧急事故支援组协调保安局当值主任工作，此阶段是当警总中心和消防中心无法对危机事件进行控制时启动。当突发事件危机到公众的生命财产安全并且趋势越发不可控制时，启动第三级应变措施：启动紧急监援中心。保安局局长或指定的保安局高级人员指示政府总部的紧急事故监察及支持中心执行具体行动。该行动对事发区域进行全面支持，力争控制局面，挽回损失。

3.3内地与香港在应急管理体系上的不同之处

内地与香港在应急管理体系上的组织结构和运作机制方面有很大的不同之处。就组织机构来说，内地应急管理体系的结构分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及事后恢复与重建四个方面。这四个方面的结构体系参考了美国等国外发达国家的应急体系建构框架，从理论上来说是比较合理的，但在我国的实际应用中，预防与应急准备、监测与预警这前面两个方面的实际操作还是有待提升，就疫苗事件来说，此类事件一而再再而三地发生，显然政府并没有做好充分的预防工作，也没有及时地积累经验以备后需。而具有前科的庞某卫在缓刑期间就制造了一起案值更大、范围更广的疫苗非法经营案，政府相关部门的监测机制失效也是导致悲剧重演的原因之一。香港应急管理体系的组织机构包括中枢指挥机构、执行机构、信息机构以及保障机构等，这几个机构使得危机出现时可以使各政府部门间更有效协调、高效处理危机。铅水事件发生时，领导中枢指挥机构的行政长官梁振英就及时召开了紧急会议，同时成立专项调查小组进行独立调查，与此同时，利用新闻媒介积极发布事件调查的进程，处理得有条不紊，为政府工作的高效率赢得了较好的口碑。

就运作机制来说，内地应急管理体系的运行机构主要分为领导机构、办事机构、和地方机构等三个机构，主要以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。名义上是由中央进行统一领导，但实际上还是以属地管理为主，“各人自扫门前雪”的做法使得地区与地区之间缺乏联系和经验交流。疫苗事件一次又一次地被曝光，几乎每一次都是在不同的地区发生的，说明地区间应对此类事件的经验交流不足。香港的应急运作机制是根据紧急事件发生时的不同危机级别启动预警、应对处理和善后恢复等不同的管理程序。在铅水事件初步定性为水管接驳处的金属含铅时，香港政府对有潜在被污染概率的建筑物进行了公布并进行预警，随后采取送水车送水等措施保证居民的日常用水，与此同时行政长官梁振英也宣布成立独立的调查小组，对事件进行独立调查并将调查结果進行公布。相对于内地的属地管理为主的运行机制，香港更像是全民监督，统一行动。

4对内地的启示

4.1加强群众的危机防范意识

应急管理不应仅仅从政府角度出发去采取应对措施，更应让每个群众都树立危机防范意识。“凡事预则立，不预则废”，很多时候，如果群众具备一些相应的防范意识的话是可以避免悲剧的，比如2005年的安徽泗县疫苗违规接种事件，事件开始时已经有学生在接种疫苗之后出现不良反应，但由于家长缺乏关于疫苗接种与运输的相关知识，所以导致越来越多的学生出现不良反应，如果家长有基本的危机防范意识，或许事件造成的损害就不会那么大了。

4.2促进政府各地区间的信息交流

香港的应急系统中，各政府部门之间的横向协调机制运行良好，部门间的资源相互共享，当突发事件发生时，各主要部门间的信息流动速度较快，处理效率较高。从接二连三的疫苗事件爆发以及香港对于突发事件的处理经验可以看出，内地各地区政府部门间的经验交流相较于香港来说还是亟需加强的，不仅疫苗事件如此，对于其他类别的突发事件处理经验更是如此，完善各地区政府部门间的应急管理合作机制，加强各地区政府之间的横向交流协调经验，对于突发事件的高效处置有着重大的现实意义。

4.3出台相关的法律法规完善应急管理

香港的目前内地的应急管理主要是针对政府部门如何实施处置而言的，但对于如何监督政府部门的处置过程并没有一个完整的法律法规来进行约束，政府部门在处理突发事件时往往会从自身公信力等角度出发，很多时候会造成信息不透明等不良现象。此外，社会组织等社会参与机制比较缺乏，导致政府部门的行动说服力不强。

参考文献

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