铁路国际旅客联运市场分析及发展战略

崔艳萍，吴宝晖

（1.国家铁路局 市场监测评价中心，北京 100070；2.中国铁路北京局集团有限公司 客运处，北京 100860）

0 引言

我国铁路国际旅客联运自20世纪初开始办理。1951年3月14日，中苏间签署《中苏铁路联运协定》和《中苏国境铁路协定》，4月1日中苏铁路联运开办，北京—满洲里—莫斯科站间开行1～2次国际旅客特别快车，办理旅客和行李、包裹联运。此后，中越、中蒙、中朝、中哈间陆续开展旅客联运。自开办国际旅客联运以来，至今有来自100多个国家1 000多万人次乘坐各次国际列车（发到站在不同国家，按固定编组完成旅客、行李、包裹运送的列车）和直通客车（发到站在不同国家，固定1～2辆客车加挂在其他列车上跨境完成旅客运送的运输方式）进出境旅行、观光、友好往来、商务往来、探亲访友等，为国际交往、增进我国和世界各国人民友谊作出了贡献。与国内旅客运输相比，国际旅客联运跨越不同国家、列车在不同轨距线路上运行、不同国家的运输企业提供车辆并担当乘务，因此旅客运输组织更为复杂。目前，国际旅客联运存在着客流少、成本高、服务质量低、运行时间长、竞争力低下等问题，在铁路政企分开、中国铁路总公司加快推动股份制改革背景下，国际旅客联运如何发展成为亟须研究解决的问题。

1 我国铁路国际旅客联运现状

（1）旅客列车开行方案长期较为稳定。我国与邻国铁路间开行的各次国际列车和直通客车的运行时刻表、客车编组等都通过铁路合作组织召开的国际联运时刻表会议商定。我国与俄罗斯、哈萨克斯坦、朝鲜、蒙古、越南5国之间都组织开行国际联运列车，且长期在北京与各国首都之间每周对开1～2个往返（中哈为乌鲁木齐—阿拉木图/阿斯塔纳间开行）。此外，呼和浩特—乌兰巴托间从1956年起开行国际列车和直通客车；国境铁路局之间也可以协商开行国境站间旅客列车。1954年以来，我国开行的国际列车的车次基本稳定，具体编组和列数随客流而不同，夏季客流高峰期时列车满编，特殊情况下每周最多对开3个往返。

（2）铁路国际旅客联运客流量较低。我国与周边国家长期开行的国际列车和直通客车客流情况见表1。20世纪90年代至2010年前的20年是国际列车的黄金期，每个车次出入境旅客人数最高时可达5万人左右。2010年后，各次列车的客流大幅下降，2017年各次列车的客流量与历史最高水平相比下降50%以上，北京西—河内（嘉林）客流量甚至降为67人。

（3）国境站间开行列车运送旅客数占铁路进出境人员的比例较高。20世纪90年代，随着边境贸易的发展，经国境站进出境旅客运量大幅增加。因此，中蒙、中俄间开行二连浩特—扎门乌德、满洲里—后贝加尔、绥芬河—格罗迭科沃的国境站间旅客列车，双方按国内规定核收、办理，互不进行清算。以二连浩特为例，每周一、二、四、五固定在二连浩特—扎门乌德间开行列车，客流量较大，约为北京—乌兰巴托、北京—莫斯科国际列车长途直通客流量的4倍。2008年，绥芬河与格罗迭科沃国境站间开行的旅客列车年运量达44万人。

（4）通过铁路进出境人员占总进出境人员的比例较低。2017年，二连浩特口岸全年的进出境人员为223.4万人次，其中进境人员111.8万人次，同比增长6.1%；出境人员为111.6万人次，同比增长5.9%。其中，通过铁路进出二连浩特口岸的旅客人数为14.3万人次，同比减少5.3%，其中进境人员为8万人次，同比减少5.6%；出境人员为6.3万人次，同比减少5.2%。铁路口岸进出境人员占总进出境人员的比例不足7.0%，且仍呈下降趋势。2017年，满洲里口岸进出境人员达到186.0万人次，其中通过铁路进出境人员占总量的比例不足5.0%。

表1 国际列车和直通客车客流情况 人

2 我国国际旅客联运存在问题

2.1 联运列车车底老旧

我国铁路担当国际列车的车底老旧，K3/4次（北京—二连浩特—莫斯科）、K19/20次（北京—满洲里—莫斯科）回转车、K23/24次（北京—二连浩特—乌兰巴托）回转车的车底使用的是1995年德国生产的18型客车，运用至今已超23年，车辆严重老化、门窗封闭不严、漏风漏尘严重，不具备最基本的防寒、防暑、保温性能。尤其冬季时二连浩特、满洲里及蒙古、俄罗斯温度达零下三、四十摄氏度，车厢因取暖锅炉发生故障不能取暖的问题频发，严重影响了国际铁路旅客联运的服务质量。与此同时，国内旅客列车装备水平不断提升，25型客车已作为我国铁路使用的主型产品。国际和国内客车车辆的巨大反差被国际列车旅客所诟病，也是国际旅客联运投诉受理中接到的主要问题。

2.2 列车运营成本高

铁路国际联运时刻表会议商定的国际列车或直通客车的运输全程都使用同一个国家的客车车厢和乘务人员，在发站和国境站之间开行回转车，不同轨距国家间办理联运还需要在口岸站更换轮对。我国相邻的哈萨克斯坦、俄罗斯、蒙古都为宽轨国家，中方国境站都须设置换轮车间并配备工作人员。除线路使用外，开行国际列车还会出现以下成本：客车车辆购置、维修、燃料费用，乘务、餐饮、公安等联运车队工作人员工资，由于更换轮对而发生的厂房、设备、轮对保有、工作人员工资等，粗略计算我国铁路因国际旅客联运而发生的费用支出至少在上亿元以上。保守估计，国际旅客联运的人公里成本约为国内旅客运输的数十倍。

2.3 其他国际旅客运输方式迅猛发展导致铁路联运市场竞争力下降

国际旅客联运的主要竞争方式是公路和民航，国际公路运输具备覆盖点多、乘车时间灵活、价格低廉的技术经济特征，国际民航运输具备快速、舒适性好、票价灵活的技术经济特征，从经济性、灵活性、可达性和时效性等方面看，目前我国国际铁路旅客联运产品竞争力均较差。受这2种运输方式的影响，目前各口岸国际铁路旅客联运的市场份额不足10%，国际列车全年始发上座率平均在30%左右。以北京—莫斯科（K3/4次）为例，乘坐国际列车硬卧往返票价约为7 600元，高卧往返票价为12 200元，单程运行时间为127 h；北京—莫斯科国际航班淡季往返票价在3 000～4 000元，单程运行时间为十几个小时。乌鲁木齐—阿拉木图间，乘坐国际列车硬卧往返票价为1 500元，单程运行时间为24 h；航班往返票价约为1 500元，运行时间不到2 h；公路往返票价为900元，运行时间为20～24 h。另外，航空和公路在服务频率、购票便捷性、乘坐舒适性、行李携带规定等方面都优于铁路国际旅客联运，成为近年来国际铁路旅客联运客流量下滑的主要原因。

2.4 铁路内部同质产品对国际旅客联运造成冲击

我国国际旅客联运市场既受国内列车和外方担当列车的影响，又受其他交通方式的影响。国际联运市场的旅客可乘坐国际列车到达目的地，也可在各国境内乘坐国内列车、国境站之间乘坐国际列车，这种分段乘车方式价格低廉，以中蒙间为例，北京—蒙古间采用各国境内乘坐国内列车、国境站之间乘坐国际列车的方式时，票价约为直接乘坐国际列车的1/3。从外方担当列车看，以中哈间列车为例，由于中国铁路客票系数（指在《国际铁路客运运价规程》中规定的客票票价基础上，各国根据自己国家的实际运营情况制定的加成费率系数）为3.81、哈萨克铁路客票系数为1.64，若以乌鲁木齐—阿拉木图的里程和席位来计算，中铁国际票价约比哈铁高90%。

2.5 法规框架体系不健全

我国为铁路合作组织成员国，在国际铁路旅客联运中，均执行铁路合作组织《国际旅客联运协定》《国际旅客联运协定办事细则》《国际客运运价规程》《国际联运客车使用规则》《国际旅客联运和铁路货物联运清算规则》等规定[1]，由于这些国际条约中约定的部分条款内容较为笼统，针对性和可操作性不强，导致具体实践中对于各联运列车的操作无章可循，或没有统一性。另外，铁路合作组织制定的有关国际旅客联运的国际条约中对于安全管理没有涉及，我国担当的国际列车到达其他国家后旅客、车辆、人员的安全保障问题无据可依。从国内法律法规情况看，针对国际旅客联运的规定只有原铁道部1995年印发的《国际旅客联运补充规定》[2]，至今未做修改补充，大部分条款已过时。此外，原铁道部于2004年以工作手册的形式印发《铁路人员和机构境外安全须知》[3]。在目前全路实施专业管理的背景下，国际旅客联运的安全管理较为薄弱。

2.6 服务质量不高

受经济效益的影响，铁路运输企业把对服务质量的关注重点集中在国内旅客列车上，国际旅客联运列车由于客流长期低迷，使整体盈利能力弱。利益驱动导致乘务和其他工作人员后备不足，列车乘务员的素质与国际列车对服务质量的高要求越来越不相适应。乘务人员环境差、待遇低、晋升不畅、老龄化严重、后备人员不足的问题日益突出。

2.7 通关效率低下

联检作业正在成为影响国际铁路旅客联运便利化的重要影响因素。伴随着我国海关、移民等部门的机构改革，这些部门对运输查验的要求越来越高。如部分旅客联运列车原来采用海关和边防检查人员上车作业的方式，2018年起统一规定，到国境站后，旅客需携带行李到固定查验点通过检查。导致旅客在国境站停留时间增加，如K3次列车在二连浩特站停留时间由3 h增加为5 h，旅客便利性降低，进一步影响了客运产品的竞争力。

3 国际旅客联运产品属性分析

（1）系统复杂性。国际旅客联运范围跨越2个及以上国家，规章体系需通过国际组织或与其他国家协商制定，运行情况受相关国家贸易、外汇、移民政策及国家间外交关系等因素影响，国内政府监管和企业管理职责互有交叉，联运过程涉及外事、运输、车辆、工务、电务、机务等各专业，综合协调和系统推进的难度大。

（2）具有强烈的国家主导性。从历史上看，国际列车的开行与我国提升并促进与周边国家外交及经贸关系强相关，部分列车甚至是国际合作的直接产物。国家的控制和意愿在是否开行、如何开行国际列车中始终发挥主导作用。因此，尽管大多数我国与周边国家开办联运时即开行的国际列车和直通客车一直亏损，但各车次至今都在开行。

（3）具有显著的公益性特征。由于客流量小，从收益来看，目前我国国际旅客联运每年的清算收入约为100多万元，而支出可达亿元以上。即使在客运需求最高的20世纪八、九十年代，联运收入仍然弥补不了运营成本，即国际铁路旅客联运具有显著的公益性。与民航和公路相比，国际列车在经济性、快捷性、舒适性、便利性等方面均不具有优势，尤其是运行距离较长的列车。

（4）与某些国内客运产品具有同质性。虽然我国铁路国际旅客联运在法律法规、客运组织、管理方式等方面独立设置、自成体系，然而在列车实际开行时，采用了加挂回转车的国际列车或者在国内旅客列车上附挂直通客车的运输组织模式，对于旅客选择而言，购买国际联运客票乘坐国际列车和分段购买国内客票乘坐回转车或国内列车近似于同质产品，区别只在于不同的购票渠道、不同席位和不同票价，产品的同质性要求应统筹考虑国际列车和国内列车。

4 铁路国际旅客联运发展战略

4.1 为国际旅客联运争取公益性运输的相关政策

我国铁路公益性的具体任务范围仅在《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》[4]中规定为“铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路”。国际旅客联运作为一种长期承担政策性亏损的产品，收入和成本较为清晰，亏损值易于计算和界定。2019年，在中国铁路总公司加快推进股份制改革背景下，铁路运输企业由运输生产任务型向市场经营效益型转变的步伐加快，担当国际列车的运输企业更倾向于从经济效益出发指导运输生产，势必会导致国际列车的运营和服务状况进一步恶化。因此，建议对于已开行的联运列车，全面分析测算历年盈亏状况，在中国铁路总公司股份制改革系统建设方案中作为公益性运输的单独事项研究解决；对于中老铁路等近几年将开通的国际通道和在已有通道上增开国际列车的诉求，铁路运输企业应科学分析预测国际列车的客流、收入和成本情况，若将产生亏损，铁路运输企业应根据中央财政或地方政府财政的事权和支出范围，尽早协调相关主体明确补贴主体、补贴方式和补贴金额。

4.2 在铁路合作组织的框架下加强多边协调

我国铁路国际旅客联运中承托运人双方权责、损失损害赔偿、客运价格制定、客车车辆使用等都由铁路合作组织内第二专门委员会和第四专门委员会制定的国际条约和法律法规规定，国家铁路局为第二专门委员会的授权参加机构，中国铁路总公司为第四专门委员会的授权参加机构。在参与国际合作时，政府和企业应在对旅客、国境铁路局、国际列车担当运输企业等进行充分调研分析的基础上，提出既有利于发展我国铁路国际旅客联运、又便于为其他国家所接受的提案建议；鉴于国际列车显著的公益性特征，中国铁路总公司应在铁路国际联运时刻表会议上与其他国家协商研究国际列车开行模式，探索不同轨距时采用换乘模式、统一轨距时采用直通模式。

4.3 铁路监管部门与运输企业应进一步完善国际旅客联运规章

我国实践中执行的国际旅客联运规章应是国际条约的国内化，国家铁路局和铁路运输企业应根据我国铁路联运实际和铁路法律法规体系，实现国际条约的转化，在法律框架体系搭建时即把国内运输和国际运输统筹规划。在按照专业化管理进行规章的制修订时，铁路监管部门与运输企业应清晰界定各自职责范围，尤其是对于运输、安全等模糊领域，要处理好国内和国外、政府和企业、担当和基础设施管理运输企业的关系。

4.4 铁路运输企业应加强国际旅客联运产品营销策划

随着我国“一带一路”倡议的实施，公路和民航部门加快了促进互联互通的对外开放步伐。我国于2016年加入联合国《国际公路运输公约》，同年，八部委联合发布《关于贯彻落实“一带一路”倡议加快推进国际道路运输便利化的意见》[5]，我国参与签署的《大湄公河次区域便利货物及人员跨境运输协定》正在推进实施[6]；民航也在全力构建对外开放新格局，推动“一带一路”航空运输自由化和便利化，更加深入与其他国家的适航合作[7]。这些举措将使铁路国际旅客联运的市场空间进一步受到挤压。因此，铁路运输企业应把客运营销观念同样贯彻在国际旅客联运中，在列车开行方案的设计上，遵循“按流开车”原则，主要围绕旅游客流特征设计列车开行距离、起讫点、运行时段、编组构成等内容，逐步减少超长距离列车的开行数量。同时，通过与他国担当国际列车的比价制定合理的基础票价系数，研究电子联网售票，在国际旅行社外拓展其他销售渠道，提高乘务组的出境补贴、改善乘务人员工作环境，最大程度调动职工积极性和主观能动性。

4.5 创造便利的通关条件

各国海关和移民局作为负责国家出入境安全的执法部门，依法履行口岸查验职责。“一带一路”倡议提出后，我国海关总署和移民局把深化通关便利化合作作为贯彻落实“一带一路”的决策部署。公路口岸通过推行人脸识别、无纸化通关改革等信息手段压缩通关时间，航空口岸通过采用“智慧旅检”系统、全面推行“7×24 h”通关、移动支付等手段实现旅客快速通关。在国际列车运行过程中，为完成旅客、行包和运输工具的查验，列车在每个口岸停留时间约为3～5 h，总停留时间占全程运行时间的20%以上，口岸查验环节已成为影响国际旅客联运产品服务质量的重要因素。因此，铁路部门和运输企业应与海关和移民局协商，以信息化建设为手段，充实查验人员力量，采用执法人员上车查验方式。另外，通过联检部门之间，或者铁路监管部门和运输企业对外合作交流，促进国外海关和移民部门对我国国际列车的支持。

5 结束语

“一带一路”倡议背景下形成的中欧国际铁路运输通道既包括货运通道，也包括客运通道[8-9]。铁路国际旅客联运作为“一带一路”倡议的重要组成部分，应受到铁路监管部门和运输企业的高度关注和重新审视。国家铁路局作为制定铁路法律法规和行政规章的部门，并以政府身份在铁路合作组织中承担着与其他国家协商制修订《国际旅客联运协定》《国际旅客联运协定办事细则》的任务，表明其具备国际旅客联运监管的职责。中国铁路总公司既是国际旅客联运的承运方，同时负有与其他国家铁路运输企业协商国际旅客联运列车开行方案、价格、清算、移动设备使用等事宜的职责。在政企各司职责的基础上，还需回归国际旅客联运公益性属性，谋求国家政府和地方政府更多的支持。