行政公益诉讼及其发展相关问题探索

徐振远 陈相汝 卢平 庞彦堃

摘 要：本文以行政公益诉讼为核心，在对试行阶段法案实践案例的分析过程中，总结执行过程中的经验方法，通过对法案内容的不断修正与优化，相应国家法制化建设的战略目标。同时，为该法案在发展过程中的主要调整方向，提出方向性的参考建议，供相关研究查阅参考。

关键词：行政公益诉讼;举证责任;依法行政

我国的行政公益诉讼制度建立已久，当《行政诉讼法》的修订案议程进入工作日程后，行政公益诉讼再次成为法律修订的争议性焦点。在经历“一‘决定三解释”的发展后，我国行政公益诉讼的整体框架基本成型，并于2017年6月27日正式通过了《行政诉讼法》的二次修订案。对为期两年的试点工作进行了全面的总结与汇总，并使经修订的法律内容，成为指导实践工作的重要基础。

一、執行案例中的行政公益诉讼调整

（一）明确诉讼原告

执行试点运行之前，行政公益诉讼中的原告表现出二元化的特征。在执行试点方案的过程中，将行政公益诉讼的原告限制为检察机关，《行政公益诉讼》二次修正案中，也延续并确认了这一模式。

针对行政公益诉讼的理论研究中，对诉讼的原告向来存在争议，并在“一元论”与“二元论”之间争执不休。在“一元论”体系中，认为只有检察机关具有执行行政公益诉讼原告的资格;而在“二元论”系统中能，检察机关、公民、法人都带有行政公益诉讼原告的资格。在对这两种体系进行比对的过程中，检察机关作为国家法律的监督部门，不涉及到各种利益内容，可以胜任原告这一身份。通过自身独立的调查取证能力，在对宏观层面进行举证分析的过程中，可以更加精确的行使自身的公诉权并在专业法律监督队伍的帮助下，高效率的完成诉讼。然而，从维护国家公众利益的角度，一元性质的诉讼原告，显然具有明显的局限性[1]。但在发展二元系统诉讼的过程中，我国现阶段的法律环境体系，不能有效的对这一方法进行控制，并发挥出其应有的优势作用，反而会在执行过程中，造成行政公益诉讼的混乱，只有在处理好行政公益诉讼各主体之间关系的基础上，才能更好的执行下一步的工作内容。

（二）案件范围调整

案例一：吉林省某县的行政公益诉讼案件中，当地人民检察院与2016年3月31日，向林业局提出检察建议，建议其依法履行自身职责，对县内非法侵占林地问题进行惩处。在维持一个月的整改期结束后，违法侵占林地仍未得到有效处理，使国家与公众的利益受到了侵害。因此，当地检察院对某县林业局的不作为行为，向辉南县人民法院提起行政公益诉讼。试点方案执行过程中，对行政公益诉讼的受理范围做出了明确的规范，将生态环境、资源保护、国有资产、国有土地等内容作为重点方向，在地区范围内，对承担监管职责的行政部门进行监督，约束其违法行使职权与不作为的行为。①

以试点执行方案的规定内容进行分析，上文辉南的案例中符合其具体要求。但是，在行政法法理的角度出发，这种距离式的规定内容，带有明显的排他性特征，剔除了部分对公民与国家利益侵害的内容，应将所有损害公民与国家利益的内容全部划归到案件受审范围中。对此，在二次修正案中，对受审范围进行了扩充，将食品药品安全的内容加入到了审理范围内[2]。然而从科学立法的角度出发，这种适当的修正虽然补充了法令内容，但是简单的一个“等”字，并不会全面改善法制环境，甚至在内容上，也增加了法令的不明确性，必须在未来的优化中进行完善，反之“等”字虚化造成的法令桎梏与无序扩张。

（三）划定举证责权

举证责任分配是执行行政公益诉讼的难点问题。在以往的行政活动中，可以通过“举证责任倒置原则”平衡公民与行政机构之间举证能力不平等的问题。而在行政公益诉讼的案件中，产生了“官告官”的新型诉讼模式，是否沿用以往的理论形式构建法律模型，还是在理论创设中提出新的法律方法，成为了理论研究的重点。

在对这一问题进行分析的过程中，有专家指出了“公益诉讼人”的概念，对此身份进行定位时，可以明显的发现其与传统原告之间的异同点。在试行规定中指出“国家与社会公共利益受到侵害的初步证明材料”就可进行诉讼。虽然在条件上，检察机关拥有举证的调查优势，但这种调查举证的过程，优势检察机关难以负担的，所以，部分学者提出了沿用“举证责任倒置”规则的说法。检察机关在执行举证诉讼的过程中，可以充分的调用自身的法律专业人才，并在行政能力上表现出较高的公定力。在此条件下，明确举证责任内容，不仅可以对检察机关进行约束，也可达到维护行政稳定的效果。

行政公益诉讼案件中，对于社会公共利益与国家利益侵害问题的举证，应由检察机关承担，在确定承担举证责任的同时，不能因举证困难而减轻其举证义务。而在法律内容中，应针对其实际存在的举证难度，为检察机关的公诉举证创建一定的条件，在保证举证行为可以顺利实行的基础上，防止其出现举证缺失与滥用职权的问题，提高法律控制效果。

（四）规范诉讼程序

案例二：在湖南省某县检察院向阮陵县国土局递交的检察建议中，对官庄镇黄壤坪九校非法占用土地的问题提出了整改建议，要求其归还非法拓展的国家公共土地资源。而某县国土局仅对这一问题做出了回复文件，甚至在内容上，仅用“已依法将该案作出处罚”对案件的处置进行描述，至于如何进行处罚，处罚的内容却没有进行详细说明。针对这一内容，在《行政诉讼法》的第一次修订中，已经作出的简要说明，必须在后续的修正内容中，重点强调诉前程序的严肃性，在强调其一次性的基础上，规定行政部门对于此项内容的强制执行，否则必须面临相应的法律后果。对于诉前程序的正确理解，是保证诉讼行为合理进行的必要条件。将诉前程序作为行政公益诉讼的重要内容，无论是在试行方案规定还是在后续的修正意见中，都是法律规定中重点强调的内容[3]。执行这一程序，不仅可以有效的提高司法效率，也可控制司法运行过程中的成本消耗，尽快的在诉讼程序中完成问题处置，使诉讼目的能够快速的实现。②

当前的诉讼程序中，虽带有明确的诉前程序，但是由于诉前检察缺乏法律刚性特征，行政机关往往不履行其建议内容，仅作出相应的政府批文是诉前程序的效用大打折扣。

（五）结案环节管理

案例三：在试点执行中的17次行政公益诉讼中，其中仅有6个案例进入了开庭审理阶段。而在这不足半数的6个案例中，又有4个案例最终以“和谐庭审模式”完成了原被告双方的协调结案，比重份额达到了66%。在试点执行的过程中，出现此种问题，与我国国家机构的设定形式有很大关系。需要注意的是，这种协调结案并不是没有原则与底线的妥协，协调的前提，必须建立在诉讼要求得到满足之后，然后才能在保证国家与公民权益不受侵害的前提下执行撤诉。③

最高检部门在颁布《试行办法》中，明确的规定了行政公益诉讼案件不适用于调解机制，但在后续的规定中，又进行了补充说明，当检察机关的诉讼请求被实现后，可以有由检察院撤销诉讼请求。在这项补充说明中，撤销诉讼请求，就是一种调解后形成的结果。

（六）诉讼结构调整

案例四：吉林省白山市的案件中，市人民检察院向白山市江源区卫生与计划生育局提起诉讼，并附带江源区中医院民事公益诉讼案。这一案例是国内首个行政附带民事诉讼的案例，由于江源中医院违规排放医疗污水，并在街道整改通知后，仍未依法执行污水处理工作，导致社会民众的公共利益受到持续性的侵害。在法理内容上，符合行政附带民事诉讼的规定，所以，白山市人民检察院在行使自身公益诉讼人身份的同时，突出了附带性的诉讼议案。在2016年七月的判决中，规定该医院在3个月的时间内完成医疗污水整改工作。由此，也正式确定了行政附带民事诉讼问题的法律地位，在修正案中将这一内容进行了强化。④

原有《行政诉讼法》中的内容规定较为单一，没有对行政附带民事诉讼的问题进行说明。通过试点执行的探索与尝试，在实践经验的基础上，提出了行政附带民事诉讼的内容。对诉讼案件中存在的民事争议内容，可以进行统一化的并案审理。在兼顾私益诉讼的基础上，保证行政诉讼的完整性。例如，可尝试将社会团体作为原告补充，引导到诉讼案件中，通过社会性力量的引入，平衡检察机关与审判机关之间的平等地位。同时，通过国家机关与社会团体之间的组合，弥补了两类机构各自的缺陷，既补充了社会团体的专业化程度，也增加了公诉机关单位执行诉讼的公开化程度。

二、行政公益诉讼的发展趋势

行政公益诉讼的发展，必须建立的牢固的理论与完整的系统之上。在全面发挥检察机关在行政公益诉讼中基本地位的同时，使其承担起支撑行政公益诉讼基础的作用。在理论内容上，如果将《宪法》与《人民检察院组织法》作为执行此项法令的基础，那么，必须在“一‘决定三解释”与现行的二次修订案中进行内容巩固，使行政公益诉讼法的权威性与明确性更加清晰。

然而，在《行政诉讼法》的内容中，即便是完成二次修订后，也仅对检察机关在行政公益诉讼中的合法性地位做出了說明，没有形成完整的法律体系与制度。必须在实践过程中不断进行尝试，在实现建设目标的基础上，使基础理论的完整性得到强化，并对实践工作进行指导[4]。

执行试点活动之前，各个地区的行政公益诉讼带有明显的“各自为政”的特征，在谨慎探索的条件下，发展效果较为缓慢。在试点工作执行的过程中，逐渐形成了规范性较为明确的法令内容。以此，完成《行政诉讼法》二次修订工作，可以视作该法令由探索到全面应用的转折，并将工作内容由零星的尝试转化为了常态化的工作。但，也必须清晰的认识到二次修正案在多项内容中的局限性，必须在实践过程中，将管辖范围、证据条件、裁定类型等多项内容与行政公益诉讼进行磨合，以便达到预期的应用效果。

实践工作中，行政公益诉讼还会受到外部环境的影响，尤其是政府部门的配合程度，而这一问题在短时间内无法达到彻底优化的效果，必然会在内在的矛盾转化中，形成一定时期的僵持。这一条件下，对于行政公益诉讼的执行力度提出了考验，必须在配合国家法制化建设进程的同时，降低外部环境的影响条件，将规范化的诉讼制度，成为政务工作中的常态化内容。由此，需要在现阶段对行政公益诉讼进行更加全面的诉讼制度建设，以便迎合发展中的法制化需求。

三、总结

综上，行政公益诉讼是我国在法制化建设中不断探索的重要内容，在完善并健全我国法律系统的同时，对现有的法案进行说明补充。为了使此项法案在执行过程中表现出更加明显的合理性，需通过阶段性的实践探索，在各种执行案例的分析中找到法令内容的缺点与问题，并为法律的制定与发展提供参照。

注释：

①来源：吉林省辉南县人民检察院官网，http：//www.jlhuinan.jcy.gov.cn/。

②来源：问政湖南网，网址：http：//wz.rednet.cn/

③来源：法制政府网，网址：http：//fzzfyjy.cupl.edu.cn/index.htm

④来源：中国法院网，网址：https：//www.chinacourt.org/index.shtml

参考文献：

[1]王甜.论检察机关提起环境行政公益诉讼制度的完善路径[J].河北青年管理干部学院学报，2018，30（06）：81-83.

[2]蔡辉.论我国公益诉讼起诉主体制度的完善[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2018，51（05）：116-123.

[3]李成，赵维刚.困境与突破：行政公益诉讼线索发现机制研究[J].四川师范大学学报（社会科学版），2018，45（04）：54-61.

[4]徐全兵.检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建[J].行政法学研究，2017（05）：77-86.