我国地方政府债务影响因素及风险防控策略分析

张君?

摘要：随着我国法律体制和市场经济体制改革的全面深入，社会各主体的经济行为将变得更加法制化、规范化和科学化，地方政府的经济行为也不例外，必须在相关法律法规范围内变得更加有利于地方经济发展和社会安定。基于此，本文主要对地方政府债务及其风险发生的深层次原因展开探讨，并在此基础上提出一些针对性的风险防控策略和建议，希望能为地方财政稳定和经济发展提供一定的参考价值。

关键词：地方政府债务;影响因素;债务风险;防范策略

习近平总书记在十九大报告中关于推进国家治理体系法制化、现代化的要求同样适用于地方债务管理，其也必须从上而下构建系统化的法规体系，以保障地方债务运行的法制化、规范化和科学化，并牢牢将债务风险控制在可控范围以内。近年来，我国各地经济发展进入快车道，但地方政府债务规模增长同样迅速，而在当前整体经济发展前景不甚明朗的背景下，地方经济发展仍需财政的大力支持和调控，同时我国社会保障体系对财政收入的依赖也在逐步上涨，在这种大环境下，地方债务管理和债务风险显得尤为重要。

一、我国地方政府债务主要影响因素分析

政府债务主要指的是各级政府为发展经济或保障社会安定，直接向债权人举债或者为关联债务人提供担保而负有关联债务责任，这些债务都在政府债务范畴之内。根据政府偿还责任的具体划分，政府债务又可以分为直接债务及或有债务，除政府直接借款或担保借款之外，社保资金缺口、政府职员欠发工资以及下属企业或单位的亏损等，也需要政府承担偿债责任。无论何种债务，根据相关法律法规，作为债务人的政府都应当按照协议规定，到期向债权人偿还本息。而地方政府债务风险主要是指政府到期无法偿还债务的可能性，此外还包括拖累经济发展、影响社会稳定等隐性风险。据笔者根据相关资料和财务实践工作经验总结，构成地方债务风险的主要原因包括以下几点;

（一）部分地方政府债务风险意识缺乏

1.大肆举债不断加重政府财政负担。目前地方政府为发展经济必须加大在基础设施方面的投资，同时还要在地方环境保护及整治方面投入大量资金，所以地方财政资金一直背负较大的压力。当财政资金出现缺口时，地方政府便需要通过各种渠道进行融资，其中当然也包括向债权人举借。由于部分地方政府未能实事求是衡量自身经济发展潜力和未来偿债能力，或者是部分地方政府财政主要依靠上级政府拨款，并未考虑自身偿债能力，导致政府举债出现很大的盲目性，从而大大增加了财政负担和债务发生的风险。

2.盲目违规担保加剧了债务风险。由于当前我国经济体制改革尚未彻底完成，政府和企业仍旧纠缠不清，最终政府因为社会稳定或地方经济发展为关联企事业单位提供大量债务担保，但在担保之前并未充分调查担保对象的发展前景、盈利能力和偿债能力，当这些担保对象出现严重亏损甚至倒闭时，地方政府势必承担相应的连带偿还责任。

（二）地方政府财政体制及政绩考核体制有待完善

预算法明文规定，各级地方预算要严格遵循财政收支平衡原则进行编制，坚决不能出现财政赤字。而《担保法》也严格规定，对于国内债权人举借的债务，国家行政机关不能提供担保。但在现实中，地方政府事务和财务甚为复杂，为促进地方经济发展、保障社会稳定，地方政府往往需要通过非常的融资手段募集资金，由于这些直接举债或者担保借债的融资方式缺乏相应法律规范监管，且存在一定的隐蔽性和随意性，所以大大加剧了债务风险发生的概率。

（三）地方政府债务监管体制仍需完善

1.监管力度低下，缺乏专门统一的债务监管机构。由于地方政府在债务发行上各自为政，并没有专门的机构统一决策，且在实际操作时，举债主体较为复杂、举债形式多种多样，决定权往往集中在单位领导层，且债务信息透明度不够，因此监管起来十分困难，且缺乏统一、规范的债务监管体制。

2.内部监管体制缺失，自身监管能力低下。在地方财政使用过程中，部分地方政府出于发展经济和保障社会稳定的目的，往往忽略了財政收支平衡原则，过高估计经济发展的作用和自身偿债能力，盲目举债或者进行债务担保，完全忽视了自我监管，甚至错误认为监管体制只会自缚手脚，忽略了监管作用和债务风险，导致风险发生的几率大大提升。

二、我国地方政府债务风险的防控策略分析

（一）强化我国地方政府债务风险意识

强化地方政府债务风险意识，深化行政体制改革并转变政府职能，构建更加科学化、规范化和现代化的行政体系，是提升政府债务管理能力的基础和关键所在。只有进一步深化地方行政体制改革，加强预算管理和财政监管，才能减少财政支出并避免不必要的浪费，从而有效缓解政府的财政压力，并有效防范债务风险的发生。与此同时，地方政府还应当致力于职能转变，加快从“管理型”政府向“服务型”政府的转变步伐，并加快体制改革步伐，彻底完成集体企业的市场化改革，让政府完全退出营利性领域，并将财力投入到基础建设和社会发展中来。此外，中央政府还需要优化地方政府工作人员考核机制，将原来的重“GDP”、重经济发展逐步转变为经济发展与政府负债、偿还并重，并将债务存量和债务风险作为人员绩效考核的重要参考指标，以此提升地方政府工作人员的债务风险意识，加强债务风险防范能力，并提升债务偿还能力。

（二）完善我国地方债务管理体系

1.建立专门、统一的机构监管地方债务。从根本上改善当前债务管理混乱和各自为政的管理体制，明确划分债务举借和偿还责任，并根据地方政府自身偿债能力设置上限，加强审计债务资金发行和使用，确保每笔资金来去清晰、使用规范。

2.优化政府债务信息公开体制，增加政府债务透明度。政府财政的基本宗旨为取之于民，用之于民，所以在使用过程中也应当接受社会各阶层的共同监督，当然这也是地方政府的法定义务。因此健全政府债务信息公开机制势在必行，必须针对本级政府人大、上级财政部门及社会大众建立三级信息公开体制，全面接受各方监督监管。

（三）健全我国地方财政管理体制

1.科學划分各级政府的事权和财权。借鉴国际经验，以国家立法的形式科学划分各级政府的财权和事权，并明确权利责任，避免事权相互推诿、财权划分不清的格局;并完善预算法、转移支付等相关法律法规，将地方财政管理纳入法制化管理体系。

2.拓展地方税收来源，加强地方财政收入能力。除适度扩大地方财税权利外，还应督促地方培育壮大新的税收来源，增加地方财政收入能力，并优化债务结构，减少债务不合理存量。

（四）优化地方政府投融资管理体制

1.拓展地方融资渠道，发行地方政府债券。考虑当前地方财政需求，可适度赋予地方自主发行债券的能力，并建立专门机构和相关法律体制进行监督监管，严格控制债券发行规模、用途和偿还能力。

2.规范地方政府融资平台建设，严厉打击违规违法担保行为，尤其是土地抵押行为，必须建立专款专用制度，任何部门或个人不得随意挪用;同时还应建立地方融资监管机构，监管融资平台运行状况，科学实施融资规模、使用方向、偿债能力以及信息透明度等方面的监督监管;此外，还应对违法违规行为实施严惩，坚决杜绝不法行为增加债务风险的现象发生。

三、结语

综上所述，我国地方政府债务风险发生的因素多种多样，既有地方政府财政相关体制缺失方面的原因，也有债务举借、偿还和监管等落实行为方面操作不力的原因。因此，我们应当针对上述各方面因素，科学化、规范化、系统化的制定财政管理及债务管理体制，明确债务权利和责任，并将之纳入法制化管理体系，以此保障地方财政管理能力和债务偿还能力，使之更好的为地方经济发展和社会稳定和谐保驾护航。

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