高校业务层面内部控制建设探究

龙哲

摘要：2012年12月，为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行。规范自施行至今已有5年时间，但高校在业务层面内控建设推进过程中依然存在不少问题，对于如何解决这些问题，提升高校治理水平，成为了高校管理部门面临的重要课题。本文阐述了高校内部控制建设的必要性，以及高校业务层面内部控制存在的问题，最终提出高校业务层面内部控制建设的建议。

关键词：高校;业务层面;内部控制

2012年12月，为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称“规范”），自2014年1月1日起施行。规范自施行至今已有近5年，但高校在业务层面内控建设推进过程中依然存在不少问题，对于如何解决这些问题，国内已有不少思考和研究，但由于高校内部控制建设与当地的经济社会现状、政府部门管理要求、高校原有基础及发展规划等实际情况密切相关，如何建设高校业务层面内部控制，提升治理水平，成为了高校管理部门面临的重要课题。

一、加强高校内部控制建设的必要性

内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内部控制包括单位层面内部控制和业务层面内部控制，业务层面内部控制包括预算管理情况、收支管理情况、政府采购管理情况、资产管理情况、建设项目管理情况、合同管理情况和其他情况。

内部控制是保障组织权利规范有序、科学高效运行的有效手段，是组织目标实现的长效保障机制，也是廉政风险防控机制建设的一部分。高校内部控制建设也是依法治校的要求，有利于建立和完善现代高校制度，规范内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，防止内部权利滥用;有利于建立健全科学高效的制约和监督体系，促进内部治理水平不断提高，保障高校各项经济活动稳健高效运行。为积极响应国家和省市有关加强高校管理治理水平的行动计划，进一步加强内部控制建设已成为高校加强风险管控以及提升治理水平的必修课和当务之急。

二、高校业务层面内部控制现状和存在的问题

规范出台后，各高校都相继出台或修订了多项管理制度和流程，有效提高了内部控制水平，但内控控制的业务层面仍然存在诸多缺陷和问题，主要包括：

（一）预算编制不科学，预算执行进度慢、效率低，预算结转结余金额大

高校各部门编制的年度预算不科学，无法完全与年度工作计划相呼应，常常出现漏项，项目名称过大或者过细，项目金额的计算依据不合理，存在严重的先要钱后分配项目的情况，预算调整频繁，执行进度慢，年末结转结余金额大，绩效意识淡薄，预算执行结果缺乏考核和奖惩。

（二）非税收入未及时足额收缴，部分支出事项无归口部门管理、未制定专项资金管理制度

收入管理方面存在未按要求及时将收入上缴财政、截留财政收入等现象。支出管理方面，存在部分支出事项没有归口的部门管理，也未制订专项的资金管理制度，导致支出时无据可依，随意性较大。

（三）采购效率低下、超预算采购

采购预算执行效率低下、执行不规范，预算审批与支付审核环节不严格，存在超预算支付以及未按预算经费渠道来进行支付的情况。

（四）资产账实不符、管理漏洞多，资产经营效益低下，国有资源出租出借未按规定进行招投标

高校各部门的资产管理职能分散、主体缺位、互相推诿，造成职责界定和管理比较混乱的现象，资产存在采购预算编制不精准、超标准配置、低效运转、长期闲置、经营不规范等情况;固定资产仍存在账账、财实不符的问题;未制定与无形资产管理相关的制度，无法对商标、专利技术和土地使用权等进行有效利用和管理;材料等低值易耗品的财务管理与实物管理相脱节;资产经营效益低下，国有资源出租出借未按规定进行统一招投标。

（五）合同管理存在漏洞

高校无归口部门统一管理所有与收支有关的经济合同，部分经济合同未经财务部门审核及备案，没有安排专人进行合同执行的监督，导致与合同有关的收入应收未收，费用和支出应付未付，增加了高校的违约风险和资金风险。

（六）建设管理存在漏洞

高校建设项目存在未按程序立项、预算调整频繁、超期建设、超概算建设的情况，而且由于建设管理问题导致的诉讼也非常多，极大加重高校的管理压力，增加管理成本。

（七）内部控制信息化系统不完善，各控制模块存在脱节等。

高校内部控制系统模块繁多，主要的模块有预算管理、财务核算、网上报销、薪酬个税、收费管理、采购管理、资产管理、基建项目管理、合同管理等，再加上各地方政府有不同的政策，高校的个体性差异也很大，导致至今没有一个一体化系统可以全部满足所有高校的管理需求，所以内部控制过程中的不同模块往往由不同公司的系统进行管理，相互之间的脱节现象严重，无法形成一体化的有效闭环。

三、高校业务层面内部控制建设的建议

（一）突出预算管理核心职能作用，全面提升预算执行力和约束力

预算管理是财务管理的核心，具有统率财务工作的功能，提升财务管理水平需要预算管理来支撑;预算管理抓细、抓到位，财务管理就会顺、就会有效。

1.抓早抓細抓严预算编制。预算编制是常规性工作，应充分运用预算项目库的理念，各预算项目要提前申报、提前评审论证、提前申请入库备选、提前明确计划、提前细化分配、提前纳入预算编制，以中期（一般为三年）滚动项目库的编制为基础编制中期财务规划;要特别强调项目入库前的评审论证，预算一定金额规模以上的项目应纳入绩效管理，改变以往先有资金后有项目、项目不细不实的现象;要更加严格控制预算追加和调整，尤其是支出项目和内容的调整。

2.加快预算执行进度，提高预算执行效果。各预算执行部门要切实承担起预算执行的主体责任，严格按照国家有关年末结转结余资金规模占年度预算比例不超过9%的要求，狠抓预算执行进度，对于违反《预算法》有关预算执行时限要求的直接责任人员要依法给予处分;建立预算安排与部门经费使用绩效考评挂钩，预算绩效考评结果与部门及个人年度考核相结合的机制，对于预算执行效率高、绩效好的部门和项目给予奖励，对于预算执行进度慢、绩效差的部门和项目给予处罚。

（二）完善经济责任制，分清权责

随着事业的快速发展，高校内部管理形势也发生了很大变化，校内财经和资产管理复杂多样，多校区管理、二级学院改革等使管理跨度加大、难度增加，也更加需要完善经济责任制。建立经济责任制关键是划分财权关系，明确财权责任，做到权责对应。按照校内管理层次，进一步规范建立起校长、主管财务工作的副校长、分管校领导、财务处、归口管理部门负责人、部门（院系）负责人、财务经办人员等若干个层次的各级经济责任制，把财务责任，如项目资金预算执行责任，分解到项目，分解到岗位和人，各司其职，各负其责，同时互相约束，协同防范财务风险。

（三）加强收支管理和合同管理，做好应收尽收、应支尽支

1.严格按照财政“收支两条线”的管理规定，将高校的各项收入及时上缴财政后再申请返拨，尤其是年末结账前，必须预留财务结算的时间，将所有的应缴国库款和应缴财政专户款上缴完毕，不留余额。支出管理方面，应将高校的支出按照支出的內容和实质划分至不同的归口部门进行监督和管理，并结合国家和地方的具体要求和规定建立符合高校实际情况的有效的专项资金管理制度，以作为财务人员审核支出规范性和合理性的依据。对于敏感性的支出（如“三公”经费），除加强制度建设和流程管理外，还要按规定进行公开，提高支出的透明度。

2.高校应设置专门的部门统一管理所有与收支有关的经济合同，建立合同的签订审批流程，所有涉及到收支经济业务的合同必须经过财务部门的审核及备案，并安排专人对合同的执行情况进行监督，做到与经济合同有关的收入应收未收，费用和支出应付未付。

（四）完善高校资产管理制度体系，提升管理的规范化、制度化水平

1.高校应设立专职资产管理部门，作为高校国有资产各环节的统一管理部门，负责统一制度、统一平台、统一流程、统一资产报表，并统一负责采购招投标工作。

2.根据资产类别，设置相应的资产归口管理执行部门，如为办公室、教务处、科研处、基建处、后勤处、信息技术中心、图书馆等，按照高校资产管理的统一要求结合部门职责，资产归口管理执行部门负责相应类别资产的采购论证、使用情况监督等，并制定工作细则和流程;尤其应设置或明确负责高校经营性资产的经营部门，以提高国有资产的收益能力。

3.建设统一、科学有效的信息化管理平台，以实现各类资产的全过程信息化管理，并对资产从采购、配置、使用、调拨、折旧和处置等各个环节的动态管理，为高校决策和管理提供依据。

（五）加强基建项目管理，积极防范项目风险

严格按照国家和地方有关基建项目立项的要求开展基建项目的前期工作，按程序报建报批，基建部门应积极与政府有关部门进行协调沟通，争取提高前期工作的效率。建设管理过程中高校应充分发挥自身作为甲方和政府部门、监理等第三方的监督监管作用，规范项目预算调整的程序，防止先斩后奏，防止超概算建设;积极协调建设过程中出现的劳务或工程款纠纷问题，及时通过协调或者法律手段解决。建设完成后要及时完成结算、审计、决算等工作，将在建工程结转固定资产，避免出现在建工程长期挂账的情况。

（六）加强内部控制一体化系统建设，与高校各类信息实现互通共享

内部控制制度和流程的执行需要信息化系统来落地和实现，高校必须加强内部控制一体化系统的建设，对各控制模块进行统一规划、设计和建设。有自主开发软件能力的高校可以进行自主研发，如果研发能力不够可以寻找软件公司进行合作开发，以满足高校自身的个性化管理需求。在内部控制研发的过程中还必须考虑与高校的其他管理系统（如人事管理、学生管理、教务管理、科研管理、后勤管理等）的衔接与信息共享，建设高校信息一体化统一门户，让师生可以享受信息科技为工作与学习带来的高效、便捷与安全。

（七）建设培养高素质的内部控制团队

内部控制是一项非常复杂的专业性工作，高校应为内控相关部门配置足够的财务、经济、法律、项目管理、计算机等方面的专业技术人才，加强管理队伍培训和建设;高校各二级部门（院系部）也应加强管理人员队伍建设，加强培训，不断提高管理人员队伍素质和水平。

参考文献：

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