资源枯竭型城市产业可持续发展路径探讨

陈翔 张吉军

摘 要：以资源枯竭型城市湖北省黄石市为例，深入研究黄石产业现状及问题、产业转型的必然性、面临的机遇和挑战，运用公共政策和产业政策理论，围绕黄石产业转型推动城市持续发展问题展开论述，针对黄石产业转型和未来发展做出具体分析和合理规划，为存在相关问题的城市提供参考。

关键词：资源枯竭;产业转型;产业政策;绿色发展;文化产业

一、资源枯竭型城市转型的必然性

资源枯竭型城市，是指矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段，其累计采出储量已达到可采储量的70%以上的城市[1]，由于其前生-资源型城市的产业结构是以原材料开采和资源型产品粗加工为主，依照资源产业与资源型城市发展的规律，其必然经历“建设—繁荣—衰退—转型—振兴或消亡”的过程。因此资源枯竭型城市的转型与发展成为了世界性的议题。

黄石是典型的资源型城市，服务我国工业化和社会经济发展并做出巨大贡献。随着资源的有限性与需求的无限性之间的矛盾加剧，加之长期对资源的不合理开发与利用使其出现发展滞缓、城市污染严重、产业结构严重失调的现象。2007年12月24日，国务院制定出台《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》并先后公布了全国资源枯竭城市69个，黄石市及其下辖大冶市均列其中。黄石市产业转型的要求十分紧迫。

二、黄石情况简介

黄石位于长江中游南岸，面积4583平方公里。[2]境内有武九铁路，并有大广、沪渝、福银、杭瑞四条高速公路交汇，坐靠黄金水道，交通便利;黄石是武汉城市圈副中心城市，华中重要的原材料工业基地，全国资源枯竭转型试点城市，国务院批准的沿江开放城市;黄石拥有丰富的矿产资源，其中金、铜、钼、钴、锶、硅灰石等14种矿产储量居全省首位。铁、铜、金、煤、石灰石等是黄石的优势矿产。

黄石拥有承传千年的矿冶史，自夏商始，先辈在此开矿冶铜;近代洋务运动开办的汉冶萍公司为中国近代工业先驱;直至20世纪60年代，黄石形成以矿产开采、金属冶炼、水泥制造为三大支柱的重工业城市，现已形成以冶金、建材等传统产业为主导，以装备制造、食品饮料、化工医药、纺织服装等优势产业为支撑，以新能源、新材料、电子信息、节能环保等新兴产业快速发展的综合产业格局。

三、黄石产业转型的机遇与挑战

国际上，欧美开始谋划新的技术革命和产业革命，例如发达国家的工业4.0和“再工业化”战略，积极抢占未来科技和产业发展制高点;我国在十八届三中全会后开始了全面深化改革。且我国工业化进程已到由中期向后期过渡的阶段，其标志则是以科技密集型重化工业与生产性服务业的共同发展。《中国制造2025》明确提出国家要发展战略性新兴产业及推动工业绿色转型发展，其次，习总书记提出“一带一路”和长江经济带等区域战略，可见区域产业经济一体化将是我国未来经济建设的新方向。

从自身区位来看，黄石地处长江经济带的长江中游城市群的中心地带，集聚鄂、赣、皖三省优势资源，是国家产业布局中的重点开发地区，作为湖北省第二个经国务院批准的沿江开放城市和国家级保税物流中心，黄石辐射带动周边次级腹地增长，形成区域经济重点正逢其时。[3]故应加快产业结构调整、培育战略性新兴产业、加大技术改造力度、实现绿色转型发展。

四、黄石现有产业问题分析

由于经济发展长期依靠矿产资源的开采和加工，工业结构单一，[1]随着资源枯竭，经济放缓，潜藏的问题接踵而至，主要问题有三：

1.经济问题

①工业规模总量不大，市场主体培育不够，工业化水平不高;②产业层次偏低，产业经济结构单一导致产业链延伸不足，黄石重工业鼎盛时期占比为90%。大冶钢厂、大冶有色、华新水泥这3家资源消耗型企业占全市工业总量近30%。很难做到可持续发展且转型发展艰难[3];③产业布局不合理，现有产业均各成体系、单向发展，产业间缺乏紧密联系，截至2015年全市轻重工业比重仍在16.9∶83.1，产业发展失衡严重;④创新能力不强，缺乏核心技术和自主品牌，竞争能力和抗风险能力较弱。

2.环境问题

由于其产业结构长期围绕矿产进行简单粗放的采炼和加工，厂矿地区生态环境恶化，地质灾害严重;因城区布局是依托厂矿进行拓展和延伸，导致城区污染严重;传统工业生产模式使其能耗指数居全省前列，并对大气和水资源等基本资源造成极大破坏;加之经济发展放缓，资金缺口巨大，资源要素约束和环境压力较大，节能减排任务艰巨。

3.民生问题

资源枯竭问题使得许多厂矿企业倒闭或被改制，缩小规模的企业难以容下全市的就业需求，下岗人数众多，就业和再就业问题十分严重。[3]加之人口老龄化比例激增，众多的退休人员也加大了社会保障的压力，尤其是处在一个经济发展出现较大颓势的时期，该问题愈加尖锐。

五、政府视角下的黄石产业政策制定探究

面对上述三大问题，政府应对黄石产业发展进行系统性的规划和建设，做好顶层设计。

1.在公共政策制定中，政策方案优选的标准包括：效益、效率、充分性、公平性、回应性和适当性等

[4]针对黄石产业转型升级问题，产业政策拟定和实施的效益和效率十分关键。为避免决策失误，提升政策效益，政府应引入协同处理机制，以政府为主导，社会及非政府组织共同参与相关政策的制定，打破原有的由市政府、市委和市人大提议和决策、由省政府或国家部委进行审批的传统决策制定模式，扩大政策制定的非官方参与者的话语权，尝试给予非官方组织集体议定权，积极引导成立行业协会等组织，允许其参与相关政策制定。同时，保证政策制定和实施的透明度，充分保障大众媒体的权力，使改造过程中的政策真正能够服务本市、惠及市民。

2.行政手段和市场调节相结合

因國有成分在资源枯竭型城市资源产业中占据绝对领先地位，因此，产业衰退实质上就是资源枯竭型国有企业的退出，即资源枯竭型国有企业采取关闭破产、迁移、改制重组等方式退出。[5]在此过程中，不能完全效法西方过度依赖优越的投资环境来吸引新兴产业的投资和发展，在国家层面可以宏观调控，而黄石市政府亦可以采取适当的投资以加强对行业的引导和管控。但应防止政府的过度干预影响市场作用的充分发挥。因此政府可适当降低行业准入门槛，允许私人、社会资本与国有资本竞争，以防政府权力的过度膨胀和渗透，推动市场公平秩序的建立，完善法律法规建设，从而有效提高资本活力，提升资本效益。

3.完善财政补贴发放、使用、监管程序

为了更好的发挥资本效益，在财政资金的使用过程中应注意对被补贴对象的审核和管理，对投放领域的监督，对项目落实的跟踪与考核。第一，坚持以黄石市政府作为财政补贴资金的主要使用主体，扩大资金的补贴范围和政策幅度，摒弃现有的国有资源性企业作为唯一的使用主体，给予行业内优秀个体和集体企业的补贴资金公平竞争权，遵循“严格监督，基层使用”的原则。第二，坚决摒弃“下面申报，上面审批”的项目怪圈机制，发挥市场机制的主导作用，引入民营资本，提高资本的收益。第三，对于需要长期补贴的衰落企业，应依据黄石市财政状况制定补贴截止日期，防止其对财政补贴过度依赖，推动企业自我“关、停、并、转”步伐，使政府以最小投资获得最大收益。

六、黄石产业转型路径探讨

目前，全市以资源开采和加工的产业以特钢产业、有色金属、石化及新材料、水泥等为主，占全市GDP的近6成，且该情况将长期存在。因此，回避此情况而制定的规划或打造新产业可谓无稽之谈。首先任务是对传统产业进行升级。广义上的产业升级概念是指产业由低技术水平、低附加价值状态向高技术水平、高附加值状态转化的过程，[6]而黄石现有的传统矿产加工产业和区域装备制造业产业结构升级应归于产业内升级，是其内部结构由较低水平向较高水平的动态发展演化过程，总的升级目标侧重于高附加值化和高度集约化。首先，调整现有产业布局，密切产业联系，顺应供给侧改革要求，走新型工业化道路，做出科学规划，推进企业兼并重组，支持重点企业实施技术改造，优化产品结构，推动深化分工，淘汰落后产能，增强竞争能力和抗风险能力。

其次，以新支柱产业引导传统产业集聚。当下绿色循环发展已成为世界主流，新能源产业

也应运而生，在汽车行业中，新能源车及相关技术为发达国家所重视，我国对此亦是大力支持。2014年由国务院发布的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》可知长江经济带的主要功能定位要以创新驱动产业的升级转型，其中汽车产业是非常关键的培育对象。汽车产業具有容量大、高盈利、工业波及效果强、纳税贡献大等特征，也是在工业化进程中与其他产业关联度最高的先导产业之一，能带动钢铁、石油、机械、电子、塑料、玻璃、化工、建筑建材等60余个产业的发展;目前全球汽车行业发展形势较好，产销量的增比率较为稳定;而我国已成为全球最大的汽车市场，长江经济带范围内有着大量的汽车产业集群，但和发达国家相比，我国汽车市场集中度依旧较低，且产品多集中于中低端产品，可供升级和开拓的市场空间依旧很大。但新能源汽车及研发领域使得我国和发达国家处于同一起跑线且略显优势，这将是我国汽车产业实现弯道超车与世界水平同步的关键。

从自身区位出发，武汉城市圈的中心城市武汉市拥有全国规模最大的汽车公司之一—东风汽车公司，作为副中心城市的黄石市，区位和交通优势明显，又有较完善工业体系做支撑，在新能源产业上黄石拥有以晶贝新能源、西塞电厂为首的主导以光伏发电为主的新能源开发利用项目;有着以中兴派能、劲锋锂能新能源电池、东贝新能源、竑光新能源、金能光伏等新能源装备制造项目，其应主动对接武汉，承接部分汽车制造产能，并对现有产业进行整合，充分挖掘黄石现有产业的潜力并将其合理有序的联系在一起，以此创造大量就业机会，解决现有的民生问题。远期放眼全国，构建以汽车零部件到整车制造为主的区别于传统的资源开采加工为主的新兴产业链，建设长江经济带乃至全国范围内的大型新能源汽车生产和研发基地。

最后，以文化产业作为未来产业发展新支柱。未来城市发展的重心将转至生态建设和特色矿冶文化产业建设，形成以文化产业为核心的新支柱产业。

第一，矿产作为不可再生能源，终究有穷尽之时，长远来看，现有产业的改造升级均是为新生的文化产业奠基，先进技术的发展推进先进生产力的发展，而文化产业的发展也正是其发展的结果。近段时间，随着高新技术向文化领域的持续渗透，文化产业作为新的经济增长点迅速崛起，[7]发达国家诸如美、德、英、日等国，其文化产业已成为国民经济的支柱产业，从业人员占比例颇高，国内文化产业的发展也使其成为中国经济新的增长点，现已成为我国国民经济中的重要生产部门，为社会带来巨大财富。2010年1月30日全国文化产业工作会议公布数据显示04年至07年中国文化产业增速在17%以上，“十二五”期间，中国实现文化产业增加值比2007年增加两倍。

第二，按照第三产业理论，所有文化部门，不管是市场化的文化部门，还是靠财政支持的文化事业部门，都是既有投入也有产出的部门，都属于第三产业，由于其均生产具有共同文化特性的产品及服务，因而都被称为文化产业，广义上的文化产业涵盖社会方方面面。据统计，与文化产业相关的行业多达百余种，有很长的产业链。在服务业中是附属行业众多且带动力强的行业之一，未来发展的潜力巨大。

第三，文化具有极强的关联效应，对周边产业具有很强的推动作用。随着文化与技术经济不断交融，文化产业与信息、制造、电子等等看似不相关的产业的结合也日趋紧密，其产业的边界开始模糊，伴随着以文化内容消费为核心的庞大产业链和集群逐步形成，未来的文化产业作为支柱产业的特性也已显现。

第四，由于现阶段文化产业高度依赖文化资源，其发展是以对文化资源的占有和开发为基础，黄石市具有得天独厚的优势，其是全国乃至世界少有的承传千年的工业城市，保存了和时代对应的矿冶遗址，有的至今仍在生产，城市围绕厂矿兴建，可视作中国工业发展的标本;其独特的历史和遗存具有鲜明的时代性、延续性、唯一性和不可复制性。

（1）未来黄石发展矿冶文化产业首先要以发展人文矿冶、生态矿冶、绿色矿冶为目标，将生态理念植入矿冶文化中，形成独特的城市发展模式，以求可持续发展。

（2）城市发展以人为本，但因城市布局不合理，工业区和生活区犬牙交错，市民生活质量较差，环境问题突出。现有产业的腾退不仅有利于恢复原有生态，推动工业区和生活区分离，大力改造生活区，以绿色、生态、宜居为目标，打造绿色宜居黄石，以提升市民生活满意度和幸福感，让其以更加饱满的热情和精力投入生产中以提升生产效率。

（3）形成有利于特色矿冶文化产业链，近期以工业旅游为核心，远期可推动旅游与工业、农业、文化、体育、会展、林业等产业的融合。在老城区大力整合大冶铁矿、大冶钢铁厂、华新水泥厂、铜绿山古铜矿等矿冶工业遗址，大力支持工业龙头企业建设一批标准化观光工厂，同时，融入黄石优美宜人的自然景观，开发旅游体验产品和服务，精心策划工业旅游精品线路，争创国家工业旅游示范点和省级工业旅游景区，积极创建国家5A级旅游景区，实现人与自然和谐共生与发展。

（4）有助于解决社会问题。文化产业可满足大量的对不同层次的劳动力的需求，并可迅速地带动就业，例如文化产业中的文化旅游是劳动密集型产业，可链接大量相关行业，具有范围广、门槛低的特点。[8]目前黄石工业旅游处于起始阶段，待后期软硬设施的完善，更多景点被开发以及相关产业的配合发展，前景一片光明。

参考文献：

[1]闫丽红.资源枯竭型城市转型过程中的政府职能转变[J].长春大学学报，2007（03）：19-21.

[2]赵重迎.招商引资对区域发展的影响分析[D].华中师范大学，2015.

[3]黄石市人民政府——长期发展规划 市人民政府关于印发黄石市工业转型和升级“十三五”规划的通知.

[4]《公共政策》四川大学出版社，2005-5-1.

[5]姜春海.资源枯竭型城市产业转型的财政政策扶持机制研究[J].财经问题研究，2006（08）：36-41.

[6]蔡旺春，李光明.中国制造业升级路径的新视角：文化产业与制造业融合[J].商业经济与管理，2011（02）：58-63.

[7]曾刚.长江经济带协同创新研究：创新.合作.空间.治理.经济科学出版社.

[8]李贤沛，胡立君.21世纪初中国的产业政策.经济管理出版社.ISBN：7-80207-160-7.