机关事业单位养老保险制度改革研究

李正丽

摘要：本文对机关事业单位养老保险制度改革进行分析研究，对机关事业单位养老保险制度改革的必要性以及存在的问题进行论述，并针对相应的问题提出相应的对策，从而能够更好的深入推进社会养老保险制度改革，构建和谐社会。

一、引言

改革开放以来，我国经济实现了多年的持续高速增长。随着产业的全面发展，在逐步摸索中构建了一套较为完善的养老保险制度，极大程度上丰富了我国的社会福利政策，维护了社会秩序。但由于日趋严重的老龄化率与前期“统账结合”制度的权责不明晰，养老保险金的支付危机成为了阻碍我国经济转型升级的重要隐患，并使得目前我国养老保险基金在收支上出现严重的不平衡。长期以来，我国实行“双轨制”，在养老制度上有一定的不公平性，故而国务院于2015年印发了《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），提出机关事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，结束以往的“双轨制”。《决定》的印发对全面统筹社会保障体系建设，完善我国社会养老保险制度，建立更加公平、可持续发展的养老保险体系有重大的现实意义。但其实施现状并不乐观，还存在诸多问题。

本文针对机关事业单位养老保险制度改革中存在的问题进行分析，并针对这些问题提出了解决对策，以此促进机关事业单位养老保险制度改革的顺利实施。

二、机关事业单位养老保险制度改革的必要性

1.养老保险双轨制造成社会不公平

改革开以来，我国企业退休人员养老金水平明显低于机关事业单位退休人员水平，这一差距不但没有缩小而且还在不断加大。机关事业单位退休人员在职时个人不需要缴纳养老保险费，退休工资是以退休前一个月工资标准核算养老金，而企业职工在职时养老保险个人需要缴纳一定比例，退休时根据每年的缴费基数、缴费年限核定养老金，而且机关事业单位退休人员养老金明显高于企业人员，随着退休年限的增加养老金差距还会越来越大。

2.养老保险双轨制的模式增加财政负担

我国现有机关事业单位职工数较多，随着老龄化的来临，退休职工比重在不断增加，从机关事业单位退休的人员也逐年增加，退休人员的养老金都是由财政承担的，在这种情况下，财政负担必然越来越重。对于一些地方财政收入有限的政府来说，将承受庞大的养老金支付压力。养老保险制度并轨后，机关事业单位退休人员养老金可以通过养老保险基金支付，可以减轻财政压力，因此，有必要进行事业单位养老保险制度改革。

3.养老保险双轨制限制了人才正常流动

企事业单位实行的养老保险双轨制阻碍了人员的正常流动，不利于市场经济制度下人力资源的有效配置。机关事业单位大多不缴纳养老保险费，如果机关事业单位人员从事业单位转入企业工作，需要新建立企业职工养老保险账户，但其在机关事业单位工作的年限无法算作视同缴费，也无法补缴养老保险费，从而为其退休时养老金的领取留下隐患，因此事业单位的人员不会轻易转入企业工作，而企业人员进入事业单位则无上述障碍，因而，优秀企业人才可以通过流动进入机关事业单位，很少有机关事业单位人才流动到企业。

三、机关事业单位养老保险制度改革存在的问题

1.机关事业单位养老保险制度改革成本高

在机关事业单位养老保险制度改革前，机关事业单位人员不需要缴纳社会保险费，因此地方财政没有社保基金积累。改革后，已经退休的事业单位人员的养老金要由地方财政统发，这部分退休人员的养老金要从地方财政中拨款发放，因此地方政府将面临巨大的财政压力，改革成本巨大。

2. 机关事业与企业养老保险续接困难

机关事业单位与企业发生人员流动时，养老保险转移续接以及退休后待遇领取的计算非常困难。大多企业职工没有企业年金，由机关事业单位流入企业人员其职业年金无法转入，将封存在原单位账户，退后职业年金如何处理，并无定论。企业流入机关事业单位人员，职业年金缴费年限和金额都比较少，退休后养老金待遇如何计算，怎么才能做到科學合理计算这部分流动人员的养老金，还是个难题。

3.人事制度僵化，且相关法律制度不完善

事业单位人事制度是计划经济体制时期遗留下来的，计划经济色彩较浓：人员众多，机构臃肿，等级制度明显，铁饭碗、终身制，存在人员流动不顺畅，任人唯亲的腐败的用人机制，论资排辈的失真的考评机制等问题。由于机关事业单位构成比较复杂，人事管理制度非常松散，这样无法严格约束管理干部行为，也无法科学规范人才的流动。考核标准不明确，考核、晋升、收入方面缺乏细则，过于笼统，导致考核流于形式。当前我国的政府机关有公务员法，但是机关事业单位却缺少完善的人事管理法律法规，因此严重影响到机关事业单位养老保险制度改革方案的进行，延缓改革的步伐。

4. 社保基金增值困难，职业年金基金管理风险大

在资本市场建设方面，我国资本市场尚未成熟，制约着社保基金的发展和养老保险制度的改革。当年，中国资本市场不够成熟，整体规模和发展水平落后于发达国家，仍然处于初级阶段：市场层次结构单一，股票、债券市场结构失衡；市场机制缺乏，运行效率低下；上市公司行为不规范，治理水平偏低；证券公司综合竞争力不高；投资者结构混乱，规模偏小，发展极不平衡；监管制度缺失，投资风险较大。鉴于目前混乱的市场环境，我国选择保守的投资，一般情况是将养老保险基金存入银行或者购买国债。然而，通货膨胀率多年高于银行存款利率，不仅做到保值，甚至十年年均收益为负数。另外，因为国债种类不多，又没有成熟的二级市场作为支撑，因此投资国债也并不是最佳选择。为了保证新旧养老保险制度实施后退休人员待遇不降低，事业单位养老保险制度除了采用基本养老金外还加入职业年金。

同时，实账积累形成的职业年金基金统一归集到省，实行市场化投资运营，按照实际收益计息。当前事业单位养老保险各项配套制度不够完善，有关职业年金投资运营的具体相关政策还未出台，在实施过程中缺乏有效的监督机制，因此对机关事业单位养老保险、职业年金账户缺乏有利监管，基金管理存在巨大风险。