打破“职责同构”

张国亚

【摘要】“职责同构”是中国纵向间政府职责配置的基本模式，短期内适应了中国“全能型”政府的需要，但难以满足服务型政府建设的需要。党的十九届三中全会提出，要突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能，为我们打破“职责同构”模式，理顺纵向间政府关系提供了有益思路，凸显了当前我国政府机构改革的新动向。

【关键词】政府机构;职责配置;纵向间关系：改革动向

政府职责配置是现代政府理论的重要内容，也是改革政府机构、推进职能转变的有力抓手。党的十九届三中全会提出，要下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，加快推进国家治理体系和治理能力现代化。这为我们打破“职责同构”提供了有力支持，也凸显了当前政府机构改革的新动向。

一、问题提出

政府职责配置是政府自身工作内容和运行方式的深刻反映，我国的政府机构体制是伴随着计划经济的建立而逐步发展和完善起来的，其基本特征就是对应计划经济体制下“全能型”政府运作的需要，实现不同层级政府实行“职责同构”。在计划经济时期， “职责同构”的模式一定程度上适应了“全能型”政府体制的需要，在此期间虽经多轮改革，但基本思路都是强化和完善“职责同构”的组织模式。

改革开放后，随着社会主义市场经济的建立， “职责同构”不仅越来越影响政府运行效率和职能转变，而且还造成“条块矛盾”日趋紧张。为了解决这一问题，我国先后进行了7轮政府机构改革，但是历次机构改革都集中于横向的政府关系重塑，对于纵向间政府职责配置并没有进行深度调整。1994年的分税制改革虽然对中央和地方财权和事权关系进行了调整，但并没有动摇“职责同构”的制度基础，“上下对口、左右对齐”仍然是当前纵向间政府职责配置的主导模式。建设现代政府体制，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要对“职责同构”的政府间模式进行深度变革。

二、政府职责配置的两种思路

在现代政府理论中， “职责同构”和“职责异构”是政府职责配置的主要方式。所谓“职责同构”是指在政府间关系中，不同层级政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。我国所采取的就是典型的“职责同构”模式，突出表现就是政府机构在设置上“上下对口、左右对齐”。比如说，地方政府组织法对于地方政府职责的规定与宪法对于中央政府的职责规定基本一致。像天津市的政府机构数量与中央政府部门数量基本一致，政府机构的组成保持了某种一致性，表现出明显的“上下对口、左右对齐”模式，天津市有自身特色的部门占比不到15%。再比如，从党群组织架构来看，在职责配置上也表现出高度的一致性和相似性。

而“职责异构”则是指在纵向间政府关系中，不同层级的政府在职责配置上存在显著差异和分工。西方单一制国家普遍采取了“职责异构”的配置模式，从中央到地方根据自身服务对象的不同，匹配了不同的政府職责。如法国、英国、日本等国家，不同政府层级间存在着明显的职责分工与协作，中央政府主要负责外交国防和宏观经济运行等，地方政府主要负责公共服务提供，而市镇政府则主要负责满足居民日常的生活需要，政府职责配置表现出明显的梯次搭配。

三、打破“职责同构”：政府机构改革的新动向

党的十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的方案》（以下简称《方案》）提出了未来党和国家职能体系的主要原则，为今后的政府职责配置指明了方向。《方案》对政府职责配置的定位，凸显了地方政府在机构职能设置上的自主权，显示了打破“职责同构”的新动向。

一是“职责同构”仍然是今后政府职责配置的基础模式。《方案》提出，深化地方机构改革，要着力完善维护党中央权威和集中统一领导的体制机制，省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。这预示着在纵向间政府职责配备上， “职责同构”仍然是基础模式，特别是涉及中央权威和集中统一领导的政府机构必须保持“上下对口”，这是单一制国家中央集权制对于政府职责配置的基本要求，在地方政府机构改革中仍然是大趋势。

二是“职责异构”将成为省以下政府职责配置的有力补充。市场经济的发展对不同地方的政府运作提出了差异化要求。《方案》也提出要赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。实际就是要在“职责同构”的基础上，有效区分不同层级政府的实际职责，切实提升地方政府的公共服务供给能力和服务效率，更好适应社会主要矛盾转化的现实需要。

三是基层治理将探索新的职责配置模式。当前基层治理虚化、弱化、空心化等问题一直比较突出。《方案》提出要适应街道、乡镇工作特点和便民服务要求，构建简约高效的基层管理体制。说明今后基层治理将会积极探索新的职责配置模式，逐步建立简约高效、职能完善的基层治理新模式，一些地方正在进行街道“一站式”服务、执法权力下沉等创新将会成为基层治理的新模式。

总之，从此次的党和国家机构改革方案来看，虽然“职责同构”仍然是未来政府职责配置的基础模式，但是政府机构改革也显示出了新的动向，在“上下对口”的基础上，打破“左右对齐”的同构模式将会成为此次政府机构改革的新亮点。

参考文献：

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