我国海事管理体制的研究

黄海龙

摘 要：海事管理部门是我国水上交通管理和海洋管理的重要组成部分，担负着水上交通安全监督、水上救助和防止水上污染的职能。我国海事管理在历经多次体制变革以后，取得了让人欣喜的成就，但随着航运经济的快速发展，在新的市场背景下，又不断涌现新的问题，中国的海事管理迎来了新的挑战和机遇。回顾我国海事管理体制的发展经历，总结体制改革过程中的经验和教训，理性审视当前存在的问题和矛盾，探索海事管理体制的未来发展方向，对促进我过海事事业的长足发展，践行“革命化、正规化、现代化”海事建设，具有十分重要的理论和现实意义。

关键词：海事管理、海事管理体制、改革

海上运输具有运量大、运费低的市场优势，同时加上地球近71%的面积被海洋覆盖，船舶运输得到了可以广泛推广的地理优势，这些都极大的促进了海上运输，据统计，我国进出口货物总量的80%～90%都是通过水上运输来完成的。水上运输具有着不可替代的作用，我国也对海上运输和海洋开发利用越发重视，“建设海洋强国”战略和“21世纪海上丝绸之路经济带”战略的提出，都将海洋经济的发展提升到前所未有的战略高度，海事体制建设也迎来了大的考验和挑战。因此，加强海事管理体制改革研究，全面深化体制改革，对改进和完善海事管理体制，推动国家海事管理事业长足发展，确保水上航行安全，维护水上环境具有十分重要意义。

一、我国海事管理体制的发展历程

我国海事管理历史悠久，有明确机构的可追溯到唐朝的市舶司。后经过近千年历史的转变，海事管理机构几经更迭，到民国时期，航政司做为船舶安全管理实务的政府机构，海事管理走过了漫长的转变。建国后，随着航运的快速发展，海事管理得到不断发展，大致可以分为三个阶段：1.港务监督阶段，即港船管理体制。1949年11月，中央成立了交通部，1953年4月，政府批准在交通部成立海务、港务总监督室，负责水上交通安全管理。1958年8月，交通部设置港航监督局、船舶登记局，负责港口、船舶等设施的检验管理。1972年12月，交通部设置船检港监局，从船舶管理、船员管理、通航秩序管理、船舶检验等方面进行全面监督管理。2.港监局阶段，即水上安全管理体制。1982年9月，水上安全监督局成立，它是由之前的港务监督局、水上安全指挥部、安全局的合并重组成立的。1985年，国务院改革水上交通安全管理体制，组建了14个海上安全监督局，实行以交通部领导为主、当地政府领导为辅的双重领导体制。同时，交通部组建了中国海上搜救中心、中国船级社，负责海上搜救和远洋运输服务职责。3.海事局阶段，即海事管理体制，也是现行管理体制。1998年10月，国务院决定将合并船舶检验局和安全监督局，组建海事局。我国沿海、港口、对外开放水域等划归中国海事局管理，除此之外的内核、湖泊和水库等范圍都由地方海事机构管理。

二、我国海事管理体制中存在的问题

我国现行的海事管理体制，是我们摸着石头过河慢慢探索出来的、适合我国国情的、取得不错成果的管理体制。在成绩面前我们还要保持冷静、客观的心态，正视我们现在的体制存在的矛盾和问题，为接下来海事管理体制改革做好准备工作。

1.机构设置有局限。海事管理机构是通过组织体系的运行来实现的，但是如果组织体系有局限，直接后果就是海事管理体制运行不流畅。具体表现有：（1）机构规格设置不合理。目前我国海事组织体系机构设置与我国行政组织体系设置的惯例有偏差。行政组织体系要具有明显的层级结构特征，上下级要有“领导”和“服从”式的金字塔层级机构，这样才符合行政惯例组织结构理论。但是中国海事局与其他直属海事局都是交通运输部直属单位，都是正厅级，这就将中国海事局作为海事大脑和领头羊的角色大大削弱，影响了海事整体职能的发挥。（2）海事局内部资源配置不合理。海事工作是一项专业要求非常高的职业，需要储备和及时更新大量专业知识，海事相关专业的人员在执法过程中都需要不断磨练才能适应岗位要求。但目前很大一批经验丰富的海事相关专业的人员担任领导职务，而在基层和一线的执法人员大多是其他非海事类专业的年轻人，有的甚至在从事这份工作之前对海事完全陌生，这样的资源配置不仅影响了工作效率，也使执法工作的权威性受到挑战。

2.海事运行机制不科学。海事运行机制是海事现场执法、事故调查、海上应急救助和政务服务等海事各项管理工作的综合体现。目前运行机制中的问题包括：（1）执行标准不统一。直属海事机构主要实用法律法规，而地方海事在遵循法律适用原则的基础上优先适用地方法规、规章。（2）权力交叉和空白现象难以改变。中国海事局、直属海事局、分支机构和派出机构分别担任着宏观管理、综合管理、业务管理和现场管理职能。但是对于管理内涵和外沿都没有明确界定，就导致权力交叉和空白现象的产生。

3.海事相关法律建设落后。目前我国现有100多部海事相关法律、规章。但很多法律是在建国初期制定，又没有得到及时的修订，有些条文和细则都已经不符合现代航运背景和形式。而有些新问题、新矛盾出现，但没有法律来解释，带来了无法可依的窘境。同时，海事执法监管机制不够完善，方式手段比较单一，社会和媒体的监督渠道还比较少，要真正把权力关进制度的笼子里还需要有一段路要走。

三.我国海事管理体制的发展方向

1.建立统一、高效、人尽其能的组织体系。首先要在省、地方建立相应的直属国家海事局的海事管理机构，根据水域特点设置分支机构，明确领导和服从间关系，领导层级做好顶层设计，服从层级严格执行政策和制度落实，明确各机构职责，提升中国海事局的地位和权威，避免无人响应号召的尴尬。在人员配置上，结合简政放权，采取流程横向运行，要做到人尽其能，统筹规划，充分发挥各人优势和长处，不浪费人才资源。完善教育培训制度，为海事管理培养更多、更年轻的工作人员，老同志做好传帮带工作，把海事管理工作的经验和精髓传承给新一代工作人员，做到薪火相传，发扬光大。

2.完善海事管理运行机制。进一步明确直属海事和地方海事之间的责任划分，统一执行标准，统一工作规范，整合权力交叉部门，对存在的问题及时调研反思，借鉴国外先进的管理方式，总结出新的管理办法，弥补机制运行的缺陷。加强海事部门间信息交流和共享，为跨部门间合作提供技术保障，确保不同层级海事机构之间设备的互用性和兼容性。

3.完善海事法律建设。要结合实际情况，参考国外法律细则，与国际海事相关法律接轨，重新修订现行法律，进一步细化法律条文，弥补法律空白，让执法人员充分做到有法可依。制定制度性法规和文件，促进海事各部门间相互协作，明确涉水部门间的协调和合作原则，清除影响部门间协调的法律障碍。同时，要积极拓宽执法监督的途径，结合新的方式，让更多的相对人和群众参与到海事执法监督过程中来，充分行使监督权力，保障相对人合法权利和正当利益。

四、小结

海事管理是一项复杂、枯燥而又艰巨的工作，管理体制建立的好坏将直接决定海事管理工作的成败，也将制约我国航运事业的发展以及海洋强国战略的实现。因此，我们要在取得的成绩面前保持冷静的心态，反思在体制改革中走的弯路、犯下的错，吃一堑长一智，为今后体制改革打下基础，让我们的海事管理体制更加人性化、制度化、现代化。

参考文献：

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[2]王洪海.中国海事管理体制改革研究【J】.山东大学.2014.9

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