西方官员问责制

侍宝军 韩梦晨

“1998年9月的一天，我坐在美国独立检察官办公室一间没有窗的屋子里，头顶上的日光灯嗡嗡作响。我正在听我的录音，那是一位所谓的朋友偷偷录下的电话谈话。我被依法要求鉴定那20个小时的电话录音是真实的。在过去的8个月里，这些录音带中神秘的内容就像一把悬在我头顶的达摩克利斯之剑。”莱温斯基讲述着她与美国前总统克林顿的丑闻被公之于众的经历时说。

这是莱温斯基于2015年3月19日在TED演讲中向公众发声。17年前的白宫实习生，在当时为什么会如一列失控的列车，载着政绩卓越的克林顿渐渐偏离了总统的轨道？

这，涉及西方官员的问责制。

发轫于斯

问责制的思想渊源来自近代的西方经典政治思想理论。英国的约翰·洛克在其《政府论》中提出：“为了避免自然状态下的缺陷，人们订立契约，把自然状态中除了享受天真乐趣的自由之外的两种权利，交由他们中间被指定的人来专门加以行使。”法国的让·雅克·卢梭在其《社会契约论》中也指出：“政府一旦背离这一目的，人们可以自动收回自己的权利。”

“西方官员问责制文化与近代西方的社会文化和社会思潮密不可分，在最早的自由主义，民主主义发端的时候，西方的问责政治思想融入了每一次立法过程和行政设计，对行政问责起到了潜在的社会指导思想作用。”北京大学国际关系学院博士研究生邱道隆告诉民主与法制社记者。

西方国家行政官员的问责制，发轫于英美国家相继确立公务员（文官）制度。

英国在1853年成为世界上最早制定公务员（文官）制度的国家。

北京高校国际政治研究会副理事长、北京第二外国语学院国际政治专业董秀丽教授告诉民主与法制社记者：“相比之下，美国在1776年建国初期，联邦政府的人事管理无章可循，也没有专门管理政府官员的机构，政府官员的任用仅凭私人关系和名望来定，这就是典型的‘个人徇私制。”

特别是到了1829年，安德鲁·杰克逊当选总统，他遵循着人人皆可做官的思想，提出了“战利品归胜利者”的原则，建立了“政党分赃制”，也就是以党派划界，把政府官职分配给在选举中获胜党的成员。这一年，求官者之多几乎使白宫陷于瘫痪。

到19世纪70年代，舆论开始反对这种制度，要求改革政府人事制度的呼声越来越高。1881年总统遇刺事件（总统詹姆斯·A.加菲尔德被一名求职不遂者暗杀）后，要求改革“政党分赃制”的呼声愈发强烈。

1883年，美国国会通过了由众议员彭德尔顿提出的《调整和改革美国文官制度的法案》，即《彭德尔顿法》，美国现代公务员（文官）制度由此产生。

随着历史的车轮滚滚向前，《彭德尔顿法》之后，美国又通过了许多有关法律，如《职位分类法》《退休法》、考核方面的法律和《哈奇法》，使公务员（文官）制度日臻完善，联邦政府的工作效率和廉洁度都大有提高。

1978年3月，卡特总统向国会提出了改革文官制度的计划。1978年10月3日国会通过了《文官制度改革法》，该法于1979年1月生效。《文官制度改革法》是继1883年《彭德尔顿法》以后，对近百年来的美国文官制度进行全面总结的基础上产生的，在美国文官制度史上具有划时代意义。

可见，西方官员“问责制”是伴随着欧美国家相继确立公务员（文官）制度而产生和发展起来的。在西方国家政治生活中，是颇为常见的现象。

道德？政务？

官员问责的方式一般分为两种：一种是官员自己认为应为所做事情负责，主动引咎辞职;另一种是官僚机构或立法机关启动问责程序。被问责的内容也可分为两类：一类是官员在政务公事上犯有过失，另一类是道德私事上的问题。

个人道德上的问题被公之于众后，官员往往会自己主动辞职。

美国前总统尼克松因“水门事件”严重影响了当时的执政党——共和党的声誉，他被迫引咎辞职，与此同时，尼克松身边的助理和官员有的因为涉嫌违法受到了司法部门的起诉。董秀丽告诉记者：“‘水门事件的本质是总統选举中的党派争夺。”

德国前国防部长古滕贝格涉嫌博士论文抄袭，这一学术丑闻被曝光后，古滕贝格不仅被剥夺了博士学位，而且在舆论的声讨声中，辞去了防长一职。日本前外交大臣前原诚司，因收取外国人政治献金一事，向时任首相菅直人提交了辞职请求，并获得批准。

除此之外，伦敦政治经济学院人权专业研究生杨韵仝补充道：“意大利前总理贝卢斯科尼因召妓丑闻，向时任意大利总统纳波利塔诺递交了辞呈，正式辞职。”

“包括论文抄袭、接受外国人政治献金、召妓等问题。从选民的角度来看，认为他们受到了官员的欺骗，感情受到了伤害。同时随着大众媒体逐渐将更多的细节展现在世人面前，相应的官员迫于舆论压力，若认为自己该对事件负责，便会提出引咎辞职。辞职后，一般就不会启动官僚机构再对他们进行问责。”杨韵仝称。

“但是需要指出的是，在西方国家，对个人道德和政治品行，就是所谓的公和私之间的关系分得很清楚，不会因为私事的问题影响到公事。”邱道隆介绍称，“比如说克林顿和莱温斯基的拉链门丑闻，在西方人观念里这是私事，只要官员没有用自己的权力去以权谋私，花政府和纳税人的钱，那么立法机关不会对这个问题做出很大反应，只要求对其交待即可。克林顿会被进行到弹劾程序是因为利用了自己的职权干扰国会对他的调查，属于擅用职权，这个问题就比他和莱温斯基的问题要严重，从道德上的私事问题，上升为政务公事问题，所以国会启动了对克林顿的弹劾程序。”

相比于道德私事，政务公事指行政官员任期中发生了重大政治事件、公共安全卫生事故、以权谋私事件、工作失职造成恶果等。

比如美军虐待伊拉克战俘事件被媒体曝光后，时任美国国防部长拉姆斯菲尔德引咎辞职;2003年，法国夏天的“热浪”天气使1万多人丧生，时任法国卫生总局局长吕西安·阿本哈伊姆引咎辞职。

“被问责的官员就其所犯过失，一般会承担相应的道德责任、行政责任和刑事责任。有时还要承担政治责任，以免拖累其政党。”邱道隆介绍称。

完整的监督体系

就西方官员问责制的效力范围，董秀丽介绍说：“西方国家的问责机制是国家政治制度的一个重要组成部分，与国家的政治体制紧密相关，是责任政府的基本元素，其效力范围是整个国家，其约束的对象是整个国家的所有公职人员。”

就美国而言，完善的监督体系确保问责机制的有效实行，为问责机制的运转保驾护航。

监督体系由法律规定、行政监督、法律管辖、舆论监督（民主监督）几个部分组成，各部分之间相辅相成，构成一个完整的基督体系。

美国对联邦政府公职人员的监督体系主要包括法律监督、行政监督和舆论监督。

就法律监督政府公职人员来讲，1978年美国国会通过的《从政道德法》发挥着主要效力。此外，加上分散在50多册政府文集中所规定的对政府官员的道德、行为和职责的法规，共同构成对政府官员行为进行约束的法律系统。

就行政监督和法律管辖政府官员来讲，其职能机构是廉政公署和法院。廉政公署以法律为依据，对所有在职的各级政府官员和公务员实行行政监督。由联邦检察官对违反国家法律、行政法规的嫌疑人进行调查。一旦调查的结果证实有违法行为则要由法院实行法律管辖。法院按照司法程序对犯法的官员进行起诉、审判乃至最后定罪。

新闻监督并不指新闻机构担负对政府官员的监督责任，而是指通过新闻媒介的传播达到全社会或公众对政府官员的监督。由于这种监督具有广泛的社会性和国民性，因而这种监督比行政监督更有效、更有力量。

西方国家的公职人员一般是由选民选举产生。以美国为例，各级议员、州长、总统都是由选民直接选举产生。“他们可以放开整个社会去选举官员，美国的企业家、学者、公益组织的成功人士，都可能进入政府。可以在适当的时候，以非官员的身份担任官员。比如前美国加州州长，《终结者》的扮演者阿诺德·施瓦辛格。”邱道隆介绍称。

“西方国家问责制和官员的‘能上能下，对中国来说借鉴意义在于它严密的法律法规和完整的监督体系。”邱道隆指出。

如同美國北卡罗来纳大学传播学院教授赵心树说过的那样：“我们需要承认每一个民族的理性利己与理性利他的潜在本性，在这个基础上设计最合理的制度，把这一合理的制度作为本民族的长期目标方案，在不断的制度改革中不断地迫近这一目标，从而使本民族最优秀、最善良的潜能日益充分地显示和发扬。”

（摘自《民主与法制时报》）