职业病患者维权难的法律破解

高俊英

【摘 要】职业病是指劳动者在职业活动中因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。近年来，我国职业病患者人数不断增多，患病者范围不断扩展，但是职业病患者却普遍存在维权难，这已产生了严重的后果。职业病患者之所以维权难，在于缺乏有效的预防、诊断门槛高而医疗水平低、维权纠纷处理难。为此，我们应积极完善相关法律，加以应对：提高行业准入标准、加大劳动安全卫生与法律教育、加强对企业的监督管理、促进诊断机构中立与加大医疗技术投入、简化维权程序、加强工会在签订集体合同等方面的维权作用。

【关键词】职业病；监管；维权；集体合同

一、职业病患者维权难情势严重

职业病对于大家来说并不陌生，而为大家耳熟能详的便是尘肺病以及其他的一些呼吸系统感染疾病，但实际上，职业病还包括职业性皮肤病、职业性眼病、职业性耳鼻喉口腔疾病、职业性化学中毒等其他职业病10类132种。“职业”与“病”的交织，是法律问题与医学问题的融合。据调查显示：平均每800人就有1人因工致残或患职业病。职业病病例的与日俱增让制度建设与实施及维权变得非常重要。

1.职业病患者人数日益增多

近十年来，我国因职业病、工伤事故造成的直接经济损失每年约达1000亿元、间接损失约达2000亿元。在《职业病防治法》修改实施以前，即2011年以前，我国职业病劳动者人数呈逐年增长的趋势，特别是在2011年，根据国家卫生和计划生育委员会的年度工作报告，我国30个省、自治区、直辖市（不包括西藏）和新疆生产建设兵团职业病高达29，879例，2012、2013年有所下降，但数字依然庞大，职业病的恶劣增长态势也反映出我国的职业病的防治存在严重问题。

2.职业病患者分布随着产业转移从东部向西部扩散

随着我国的高污染、高排放产业及劳动密集型产业从东部向西部转移，职业病劳动者的分布也随之向西部地区延伸，然而，西部地区相对闭塞和落后，职工的工作环境以及健康意识比较差，加之企业追求利润最大化而忽视劳动安全与健康，这样职业病患者的增多便是有源可寻了。虽然这些产业带动了西部发展，也促进了西部城镇化的进程，却给平民百姓的健康埋下了隐患。

3.职业病患者维权难后果严重

庞大的职业病劳动者群体，难道没有人起身维护自己的权益吗？张海超“开胸验肺”否定了这一点，从这个例子来讲，他经历了千辛万苦，终于迈进了诊断机构大门，然而诊断的方式竟然是“开胸验肺”，他没有选择放弃，而是坚持自己的维权之路，职业病诊断与维权需要付出如此残忍而又痛苦的代价，大多的职业病劳动者的经济承受能力有限。这样一个诊断门槛高、治疗费用高、程序冗长的维权让多少人望而生畏。受害者的权益无法得到保障，职业病潜伏时间长，到一定时期我国将会步入职业病高发期，其造成的直接或者间接损失将会更严重，长此以往就会形成一些社会问题。

4.各国职业病防治现状

由于各国社会制度、经济发展水平、立法体系的不同，各国虽然有各自的特点，但职业卫生立法的目的都是确保劳动者的安全和健康，提高劳动生產率，促进经济发展。目前，全世界约有70多个国家、地区和国际组织制定了有关职业卫生的法规。

1970年美国国会通过了《职业安全卫生法》，它要求为全国工人提供安全健康的工作条件，并委托劳工部秘书处制定工作场所安全与卫生标准。《职业安全卫生法》主要从雇主的职责、雇员的权利和监督管理三方面叙述职业安全卫生监督管理工作。尔后布什政府出台了一系列修订的政策，从此美国的职业安全与健康管理局便被赋予更大的权力来约束那些违反工作场地安全条例的企业。

英国是最早实现了工业化，早在150多年前，就制定了有关生产安全与健康的规章，1974年颁布了《职业安全与健康法》，其现有的生产安全与健康的管理系统、制度和科研框架就是根据这个法律建立健全的。

德国的社会体制特殊，除私有和国有的以外，还有所谓公众权益性机构。它的职业卫生体制是双轨制的，由企业监督局和职业同行协会共同监督企业的安全卫生。企业监督局属于政府机构，代表国家利益监督企业。职业同行协会是非政府的公众权益性团体，作为事故保险法的代理人，依法动用一切手段进行事故（包括工伤和职业病）的预防、保险和康复。就诊断程序来看，在德国，职业病劳动者权益的“发行者”一半以上是医生而非劳动者本人，医生在给劳动者看病时，若发现患者可能患有职业病，就有法律义务通报，并对其建立了通报激励制度，一经通报就进入调查流程。

二、职业病患者维权难的原因

1.缺乏预防

2.1.1行业准入标准低

我国职业病劳动者的数量之所以居高不下，究其根本在于政府在大力支持各类企业发展的时候，对该企业是否符合职业卫生安全的标准有所放松，即企业准入标准低，大批企业技术设备落后，职工的劳动场所环境恶劣。在《职业病防治法》中，“治源”被设定为国家一级预防的前期预防。法律对就安全卫生监督管理部门批准建设项目的标准、程序也作了严格的规定。

按照这个思路，每年的职业病劳动者应该不断下降才对，然而，卫生部公布的职业病劳动者数量虽不说有增无减，但也是沉甸甸的数字高高挂。建设项目职业危害预评价报告似乎提高了企业入行的门槛，但政府在为达到本地经济增长目标的而招商引资的时候未重视项目对环境或劳动者带来的伤害问题。职业危害预评价也就没有起到应有作用，这就为职业病劳动者数量的不断增长埋下了隐患。

2.1.2企业与劳动者缺乏职业病防治法律意识

据卫生部公布的数据显示，在2013年的职业病劳动者人数就有26，393例，如此一个庞大的受害群体，为何大多都是沉默者？除了2009年的张海超的开胸验肺之外，有多少人拿起法律的武器积极地维护自己的权益？也许，有很多人连自己是死于职业病都不知道，甚至连什么是职业病、职业病危害之大都不知道的劳动者大有人在。他们对自己权益的保护意识以及法律知识的淡薄是最主要的而原因。这种情况主要体现在大批的农民工劳动者身上，他们文化程度相对较低，自我保护意识比较低。有很多劳动者哪怕知道职业病的存在，更去理所当然地接受，他们认为那是获得劳动报酬的代价而非劳动报酬交换的只是劳动本身却不包括生命健康。更有甚者，某些企业也不知道什么是职业病，哪怕是已经为职业病纠纷付出代价，却不知道改良生产设备。在职工上岗工作之前，就应该对他们进行集中的职业卫生培训，并根据本企业的实际情况建立相应的第二步救济措施。

2.1.3卫生部门监管缺位

在企业运营中，理应会受到职业卫生监管部门的监督，修改后的《职业病防治法》新增第43条对职业安全监督部门的职责分工、对用人单位落实职业病防护管理措施情况的监督检查作了明确规定，新增第84、85条也强调了对职业卫生监督管理部门主要负责人的责任追究。然而，重污染的企业是政府业绩的排头兵，是税收的主要来源，若是政府部门对其实行监督，公正的可能性就变得愈发微小了。

2.诊断门槛高、医疗水平低

2.2.1受害者取证困难

《职业病防治法》规定了劳动者在申请诊断时需要提供：（一）职业史、既往史；（二）职业健康监护档案复印件；（三）职业健康检查结果；（四）工作场所历年职业病危害因素检测、评价资料；（五）诊断机构要求提供的其他必需的有关材料。但这些材料大多掌握在用人单位的手里，如用人单位拒绝提供相应资料，劳动者也没用强制取证的权利，医院也因缺乏硬性的权利无权找用人单位索要相关资料。至此，劳动者的维权之路也就中断了。

2.2.2诊断机构既不中立也不普遍

当前我国职业病防治的义务主体是企业，地方各部门的财税来源也是企业，诊断机构没有独立于企业与政府而独立存在，就无法解决患者权益得到及时救助的问题。专业的职业病诊断机构不但要独立而且要普遍，但是我国的专业职业病诊断机构只有地级市以上才有，这与庞大的职业病劳动者群体比起，几乎是九牛一毛。另外，职业病诊断机构会有“误诊”、“错诊”的现象，也不外乎有另一种情况：诊断机构的设备差，诊断人员资质差，这是因为国家在这方面投入还比较少。

2.2.3诊断、治疗水平有待提高

职业病大多是慢性病，发现时往往已经是中晚期，对于这样的状况，劳动者需要花费很多精力去治疗，这对于普通工人来说，不光是一笔金钱账，还是一笔时间账，更是一笔生命账。很多职业病其蛰伏期长，难以及时发现及治疗，就更不说是预防了，这样发现得慢、治疗困难、治疗时间长，劳动者要付出很多心血，更是无法承受高昂的治疗费用，此时，却没有人为他们买单。在我国特别是西部地区，对职业病的重视程度比较低，医疗水平也很低，根本无法满足庞大的职业病患者的需要。

3.维权纠纷处理难

2.3.1政府干预过多以致妨碍了企业的自我监督与经营

政府干预过多，妨碍了企业的自主经营，更排斥了劳动者的权利。上文已提到，政府过多强调经济增长而减弱对职业卫生安全与健康的重视，甚至把企业当作当地经济支柱而故意放松职业卫生的监管力度，这样，职业病防治工作不仅得不到重视，有的地方政府甚至出面干扰职业卫生工作。这也是劳动者在维权之路上困难重重的原因，政府的过多干预，不但影响了劳动者最终的合法利益，对市场经济的正常发展更会产生消极影响。

2.3.2维权程序繁瑣导致受害者经济负担重

受害者必须依次进行工伤认定、劳动能力丧失的伤残鉴定、劳动仲裁，这给劳动者带来极大的经济负担，往往会使他们在维权之路上因“弹尽粮绝”而放弃。更何况太多的农民工法律知识欠缺，不知道维护自己的权益，“家底子”更是薄弱，维权所要走的程序繁琐且步履维艰，大多数人也只好作罢。有的病人还没有等到结果就憾然离世。还可能为亲人留下一笔债款，这对于整个家庭的打击是很大的。而坚持下了的很少，有的职业病的劳动者的维权之路更是持续了近十年。

三、破解职业病患者维权难的法律方法

1.提高企业行业准入标准

《职业病防治法》第15条规定，产生职业病危害的用人单位的设立应当符合法律、行政法规规定的设立条件之外，其工作场所还应当符合其他的一些职业卫生要求，如有与职业病危害防护相适应的措施；生产布局合理，符合有害与无害作业分开的原则；设备、工具、用具等设施符合保护劳动者生理、心理健康的要求；有配套的更衣间、洗浴间、孕妇休息室等卫生设施等。在职业病发病相对集中的中小型企业，劳动环境差、技术设备落后、职业病防护措施不完善，是职业病的高发地带，对于一些特殊行业，审批前对用人单位的生产场所、技术设备、人员配置、安全设施等方面是否符合要求进行实地考察，对不符合要求的，责令整改，并把整改情况向社会公布。只有根据行政法规规定的职业卫生许可制度而获得的职业卫生许可，才能开始经营。因此，应加强对这些企业的审核力度，从严把关，从源头上控制职业病产生。

2.加强企业、职工的劳动安全卫生与法律教育

企业与劳动者作为职业病防治中的最重要当事人，从普及其劳动卫生与法律知识入手，对职业病的防治显得异常重要。

首先，对于企业来说，其作为职业病防治的主体，依法维护劳动者的健康权益，是一项不可推免的责任。第一，要及时、如实地进行职业病危害项目的申报，接受卫生部门的监督；第二，在于职工签订劳动合同时，全面、如实地告知工作中存在的职业病及其危害；第三，对劳动者进行岗前专业职业技能培训、提供职业病防护用品及职业健康检查，在劳动者在岗期间或离岗时，也要做好健康检查并作好记录存入档案；第四，定期组织劳动者进行体检，按期向职工宣传职业病的相关知识、防护措施以及维权法律知识。

其次，劳动者作为受害者，也要及时意识到职业病的危害。劳动者首先要遵守企业的劳动安全卫生管理规章制度，不要冒险作业，注意自身的保护；当怀疑自己患职业病时，不要有思想包袱，应当提高自身维权意识，及时咨询，收集资料，到诊断机构诊断，拿起法律的武器维护自己的权益；平时加强锻炼以增强体质，降低职业病的危害。

3.加强对企业的监督管理

企业往往以追求利润的最大化为目标，特别是中小型企业，有的甚至偷工减料、不改善生产设备与环境，实际上是以劳动者的身心健康为代价，因此，加强卫生部门的监督与管理对于职业病的预防有着很重要的作用。卫生部门一定要把监督权力落实到位，才能有效抑制职业病的产生。其监督内容，概括为以下几个方面。

首先，在存在职业病危害的建设项目或企业中，严格进行职业病危害预评价，未通过者，不得批准其立项。

其次，监督部门应着重监管劳动者与企业建立劳动关系时是否签订所签订了劳动合同、所签合同是否包含了相关的工伤保险，劳动合同的签订过程是否合法化。

再则，企业与劳动者建立了劳动关系后，企业有没有对劳动者进行职前培训、是否告知劳动者本职业的危害及防护措施、是否建立了系统的劳动安全与健康章程并严格遵守、劳动保护用品发放制度及特殊保护制度建立是否到位。

最后，监督管理部门要及时处理劳动者对用人单位的检举和控告，及时到相关用人单位进行检查，加重对违反相关法律法规企业的惩处力度，使企业自觉遵守法律法规，为劳动者提供一个健康的工作环境。对于那些懈怠监督职能的工作人员，也要严格追究其责任。

4.促进诊断机构中立与加大医疗技术投入

要让诊断机构中立为及时接受受害者的诊断申请、公正诊断、提供真实的诊断结果的这样一个组织，应从以下几个方面加强改善，

首先要减少政府的干预，公权力的参与可能会影响到私权利的保障，应取消政府与诊断机构的行政隶属关系，做到自身独立。

其次，诊断机构要做到诊断程序透明化及诊断结果公开化，与此相应的解决办法便是建立一个以政府监督部门、诊断机构、用人单位、工会法律援助部门、劳动者为主体的网络信息平台，信息平台内容主要包括劳动者维权个案进程、职业病防治知识、在线法律咨询、用人单位整顿通报等，

最后，政府应在高度重视职业病防治的基础上加大对医疗技术的投入，引进国外新技术和新设备，和国外建立长期的职业病防治交流合作项目，这样，在缩短受害者诊断中所花费的时间及提高诊断结果的科学性的同时，对我国职业病防治工作的长期开展都有积极作用，总的来说，技术及设备的提升可以减轻受害者的负担，更能促进纠纷的有效解决。

5.简化维权程序

新修改的《职业病防治法》使得维权程序简化变为现实，但尘肺职业病鉴定流程，依然是形势严峻，受害者须经过反复的诊断与鉴定，无异议后才能进入工伤认定程序，往往没有走到最后，受害者就已憾然离世。在现有的法律制度下，可以寻找其他措施以缓解程序繁琐给家庭带来的经济负担。例如：建立职业病救济基金会、国家统一生产一些价格高的药品，以合理价格发放到职业病劳动者手里等。另外，加大职业病防治知识在农民工群体中的宣传力度、法律机构为农民工提供免费的法律咨询等对降低农民工群体职业病发病率都可以起到积极作用。

6.加强工会在签订集体合同等方面的维权作用

一直以来，集体合同多用于工资协商方面，并没有涉及职工的安全卫生与健康问题。集体合同最早确立在我国的《工会法》中，《劳动合同法》中也有相关的规定，主要是通过平等协商和集体合同制度，维护劳动者的合法权益。2011年的《职业病防治法》（修正案）第41条新增“工会组织依法代表劳动者与用人单位签订劳动卫生专项集体合同，与用人单位就劳动者反映的有关职业病防治的问题进行协商并监督”一款，但并没有提出具体方案。

首先，加大对职业安全卫生与劳动者健康加入集体合同的重视度。我们知道，工资协商最先纳入集体合同，这也反映出劳动者对工资的重视，职业安全卫生与健康没有像工资那样得到政府、工会与劳动者的充分重视，也是各方对职业卫生安全与健康认识不够，尤其是劳动者，对职业病的危害认识相当薄弱。所以工会应该参与进来，把职业卫生与健康纳入集体合同。在集体协商中建立职业安全与健康的长效机制与细化相关条款，例如成立职业卫生与健康委员会。让职工身体力行重视自己的健康，维护自己的权益，比其他机构介入更有效。

其次，工会充分发挥指导作用积极帮助劳动者签订劳动合同，提高劳动合同的签订率和规范性。这不但有利于促进用工管理制度的完善，在勞动者的合法权益受到侵害时，也已找到有力的证据支撑自己的诉讼请求，即对劳动者维权有重要作用。

再则，工会组织还应当监督并协作用人单位开展劳动卫生安全宣传教育活动，为单位的职业病防治建言献策，对劳动者反应的问题，及时协调、督促及解决，发现用人单位有违劳动安全与卫生的操作，要就其立即纠正等。

最后，工会要积极为劳动者提供法律咨询、获取法律援助。劳动者不懂法，是维权无法开展的首要因素，一是他们缺乏了解法律的渠道，二是法律意识淡薄，在我看来，工会应当成立一个法律援助服务中心，在为劳动者提供法律咨询的同时，积极组织开展普法知识讲座、普法宣传等，以帮助劳动者提升法律意识。

四、总结

十八届三中全会以来，在全面推进依法治国、推进健康中国建设的洪流中，职业病防与治局面正在好转。笔者在整理近两年年来国家卫计委推送的关于职业病防治的相关通告以及法律法法规的过程中，有两点感悟：一是查不到2014年、2015年的职业病防治工作情况，在国家卫计委2016年职业病防治的工作通告中，也并未提及全国诊断职业病的病例情况。二是单从官方文件上看，职业病的防与治问题越来越得到重视。目前，全国有浙江、河南、甘肃3个省及98个地市和1685个县区尚未建立职业病防治工作部门联席会议制度。职业病防治工作可谓任重而道远，国家层面的不断重视是值得高兴的一面，但还是没有把通知公告等文件上升到法律法规、在具体运用中的效果也有待考证。

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