失能老人照护服务需求与供给现状研究

沈玉玲 高雅 黄骑麟

【摘 要】从中国的现状来看，老龄化和高龄化速度加快，构建一个失能老人长期照料服务体系尤为重要。特别是健康老龄化战略推动下，体系的建设完善更为困难。人口结构依旧失衡严重、家庭因现实经历和经济不足而对失能老人照护不足出发，以期对失能老人长期照护服务的失衡的供给与需求的角度，以及面临的优势劣势以及机遇和挑战进行分析，并基于老年照护与医疗服务关系的视角，提出具体机制设计，使失能老人的生存质量和健康福利不断提高。

【关键词】失能老人；照护服务；医疗服务需求与供给

一、研究背景

自2000年以来，我国的老龄化程度一直在上升。虽然二胎政策已经开放，但是一些地区的老龄化程度并没有完全改善。残疾指的是一种不健康的状态，在这种状态下，一个人由于疾病、残疾或老年导致的身体、精神和功能障碍而部分或完全无法照顾自己。根据常用的国际标准，它可以分为三个等级：为重度失能即完全失能，中度失能即半失能和轻微失能。长期照护是指向因年老、疾病、事故等导致的自我护理残疾、基本活动受限以及精神和认知障碍的群体提供生活护理、疾病康复、健康管理、康复保健、精神安慰和其他服务。以确保最大限度地实现个人改善社会参与、个人独立和尊严的能力。根据国家统计局的最新数据，2017年中国大陆60岁及以上人口为24090万，占总人口的比例从2010年的13.26 %增至17.3 %。然而，2018年9月，国家卫生委员会成立了一个内部机构，直接取消了三个与计划生育相关的机构，同时成立了一个与每个人密切相关的人口监测和家庭发展部门，负责人口预警工作，并提出与人口和家庭发展相关的政策意见。然而，日益严重的老龄化状况已经成为事实。与此同时，中国失能老人的数量也在逐渐增加。截至2015年底，我国有4063万半失能或更严重的老年人，占老年人口的18.3 %，这表明我国在照顾老年人，特别是失能老年人方面面临巨大压力。根据可靠的预测，中国失能老年人口将在一到两年内达到4700万，在30年内达到9700万。这必然意味着对老年人护理和长期护理的需求急剧增加。如何通过有效的长期护理需求分析，提供足够的护理服务和医疗服务，以降低失能老年人的医疗风险，保障他们的健康权利，提高他們晚年的幸福指数和生活质量，已成为全社会普遍关注的焦点。人口老龄化社会现象的加剧，一方面明显反映了年轻劳动力的短缺和劳动力的结构失衡。此外，这也意味着不同年龄层次的经济和健康等资源纵向分配的合理性和公平性降低。随着失能老年人人数的不断增加，其影响不仅是微观家庭的可支配收入，也是宏观社会经济和服务风险的增加。因此，通过供求分析，可以提高供给的质量和效率，从而建立长期有效和完善的长期护理服务体系。很长一段时间以来，长期照护大多以家庭或个人事务为核心，为失能老人提供包括生活和情感在内的护理。同时，它已成为分散老年人经济风险、减轻疾病经济负担的重要载体。然而，随着国民经济的转型和日益严重的老龄化问题，家庭结构一直呈倒三角形。长期照护服务已经成为一个常见的需要大家一起应对社会和公共服务问题。此外，长期照护需要消耗大量的社会资源，人口老龄化现象严重超前于现代化，城乡人口流动加快，代际分离，生活方式不断变化，这使得我国目前的失能老年人长期照护服务在制度政策、资金、人力资源等方面存在不足，不能满足人们的需求。因此，如何尽快建立一个适合中国国情、高效的长期护理服务体系，是面对老龄化需要首先解决的重要问题。

二、失能老人照护服务需求与供给以及失衡原因

（一）服务需求现状

当前，中国尚未完善失能老年人长期护理服务体系。在制度和政策方面，仍存在空缺，系统不成功，机制不完善，内容空白，供需不平衡等问题。与普通老年护理相比，规律性和专业性是长期照护服务最显着的特征。长期照护是针对无法照顾日常生活，经常患有各种疾病的失能老年人。对于他们来说，即使是吃饭，洗澡和搬家等简单的行为也需要照顾者更加细致耐心。另外，还需要更详细的服务来解决他们所患的疾病。因此，长期照护服务标准更高。长期照护服务也不是纯粹的医疗保健，长期和持续是极为重要的特征。一般来说，医疗护理主要为急诊期的健康问题而服务，进入医院后，进行诊断和治疗，护理，专业性是非常高的，但持续时间短，费用高。失能老人需要长期照顾，很有可能是终身，因此长期住院不能满足这一群体的照护需求。撇开专业医疗不谈，失能老人还需要在日常生活，社交互动等方面被提供服务，而医疗服务则无法满足这些需求。可以看出，长期护理比普通护理更具有专业性，全面性和长期性，结合了医疗和社会关怀。伴随着社会经济的发展，预期寿命的延长和医疗技术的进步，中国的老龄化不断加深，高龄化趋势日益明显。特别是失能老人人数不断增加，导致长期照料和养护服务需求大大增加。中国老年人数不断增加，失能老年人口不断增加，目前已高达老年人口的18%。在需求分配方面，存在明显的地域差异和城乡差异。农村留守老年人和失能老年人比例较大，对生活保健和护理服务的需求普遍高于城市失能老人。从城乡失能老人的基本组成来看，人口逐年增加，而且由于慢性病，老年病，残疾等导致的轻度失能老人比例日益上升。中国大量失能老年人对长期照料和养护服务产生了巨大需求，增长势头可谓是十分强劲。

每个失能老人都有着不同的健康水平，不同的层次，养老的方式也大不相同，对长期护理服务的需求也有所差异。通常与子女一起生活的失能老年人的护理类型主要是医疗帮助和医疗保健服务；选择社区照护的失能老年人对心理咨询和医疗服务的要求较高；养老机构中的失能老年人对生活护理和康复护理的需求很高。

由于年龄，健康状况和生活能力的差异，不同程度的失能和不同类型的老年人群对长期照护服务有不同的需求。整体而言，往往更信赖正规专业的照护，需求水平处于阶段和梯度增长的趋势。不同年龄的失能老年人对长期照护服务的需求也有规律的变化。随着年龄的增长，健康状况的恶化，慢性病和残疾率增加，失能老年人的照护需求水平提高，体现在需求数量增加和强度的提高。特别是在医疗护理领域，需要提高服务的准确性。失能老年人对长期护理服务需求的意愿也根据不同性别，年龄和条件存在着变化。对于老年失能人群体，非正式护理是一项关键要求，其要求相对来说比较较低，主要是是日常生活的照护；而对于伤残失能群体来说，医疗服务和康复服务是主要的；而对由于失智导致行为能力有限老年人来讲，照护需求非常高，相关服务也非常复杂。

消费者的购买力对需求市场的稳定性产生了深远的影响。近年来，国家不断提高养老金福利。可以这样理解，这在一定程度上缓解了经济压力。由于社会资源在经济支持方面的弊端，虽然老年人群的收入增加，但总体水平不高，支付能力也相对较低。对于失能老年人来说，医疗费用巨大，护理费用增加不仅减少了生命周期中的资本积累总量，而且还导致购买力下降。因此，失能老人长期护理服务需求刚性增长和层次的递进与自身实际支付能力的矛盾导致有效市场需求严重短缺。

（二）服务供给现状

在供给方面，目前的失能老年人的长期照护服务仍然不健全，供给主体单一，现有的机构制度定位不明确，供给主体的多样化和精准定位是建立和运作失能老人长期照护服务系统的重要保障，对于整合各种照护资源，提高效率，促进老年护理服务市场的繁荣，加快老年产业的发展都有很大的帮助。当前，中国失能老年人的长期照护服务供给仍由家庭主导，另外一些社区和养老机构在老年照护服务中开设了失能老人护理项目，但由于成本高，专业人员的缺乏，设施不完善和抗风险能力弱，整体供应的数量不足，并且政府和公共部门不对每一步都负责，再加之社会企业和慈善组织等非政府组织的参与程度不高，导致失能老人缺乏长期照护服务。而且，养老市场的细化程度不足，大型私营企业或社会养老机构销售高端养老金产品，发展高利润业务。但是，对照护失能老年人的能力很低，根本无法达到失能老人照护的要求。总供给量小，结构不够均衡。在满足失能老年人长期照护服务的多样化和多元化的需求，优化照护资源的配置，促进养老经济市场的发展方面，照护计划的科学制定显得尤为重要，同时也在确保照护服务提供的连续和稳定以及失能老人生活质量的改善和福利水平的提高方面发挥着重要作用。根据民政部的数据，2015年有116，000种老年人服务机构和设施，各种老年病床672.7万张，老年人每千人就有床30.3张，比2014年增长11.4%，同年失能老年人总人数2322万人，其中严重失能的比例高达47.3%。显而易见，长期照护服务的总供应量不足。此外，一些照护机构缺乏精细管理，供应标准不明确，对需求变化不敏感，服务层次划分不清晰，导致供给市场混乱，供需结构不平衡。目前，国家对长期照护服务市场的指导还不够明确，缺乏规划。而且，长期照护服务经营成本高，投资回收周期较长，风险较高，民间资本投入不活跃，缺乏动力。尽管政府对提供长期照护服务的床位提供一定的补贴，但受到人员，土地，税收等的限制，私营服务机构仍然存在设备落后，收费高，服务质量差，级别和服务流程未系统化等其他问题。

（三）供求失衡的原因

一方面，在政策方面，中国缺乏系统的长期照护服务体系化的建设，整个服务体系缺乏指导。失能长期护理服务供给缺乏系统规划，制定定向政策，形成强有力的制度指导。除此以外，长期照护服务涉及多个机构部门，如人力资源和社会保障部，民政部事务局和卫生福利委员会，这也导致相关法律法规的建设不足和空白。同时，与政策联系的脱节以及卫生资源配置效率和利用效率低，不能对系统形成有效约束，这也就影响了失能老人的购买需求和行为。美国医疗保障体系是世界上比较特殊的混合医疗保险体系。尽管它的医疗系统中约50%的医疗费用来自私营医疗保险计划，但在1965年，国会建立了医疗保险（Medicare），它涵盖医院保险和补充医疗保险。另一种是医疗补助制度（Medicaid），它是美国社会保险中最具代表性的最大的项目。自最初的医疗保险法制定以来，长期照护服务已纳入保险支付类别，后期政府还在私营医疗保险中运行了长期照护服务项目。

另一方面，在融资渠道和服务主体多样化方面，中国存在长期服务专业性低，职能够完善，政策支持体系不足等问题。首先，社区和养老机构的资金来源问题比较明显，设备不够完善，供给不足。此外，长期服务组织面临的最大问题是在服务的人力资源方面，缺乏专业人才，导致供应质量大大降低。最后，长期护理行业缺乏空间和市场潜力，这限制了长期护理服务渠道的多样化和制度化的发展道路。。

三、解决措施

（一）政府政策的完善

随着老龄化的加深，首先是改进养老保障体系的设计，重点是确保弱势群体，如残疾和智力迟钝的老年人的权利和利益。一方面，应尽快颁布有针对性的老年人长期护理服务政策，并不断改善社区服务的责任和机构。老年人体育设施与周围建筑、交通和环境之间的关系应该得到澄清，失能老年人照护项目的设计应该得到完善和改进，为该系统的运行提供具體和坚实的基础。从另一方面来看，已经制定了令人鼓舞的政策，增加对失能老年人长期护理服务的直接财政支持。一些补贴已经发放，税收优惠已经放宽，以积极引导社会力量继续参与供应。二是加强专项法律法规建设，确定政府、家庭和机构以及其他供应商的权利和义务，规范各级主管部门和组织的工作流程和行为准则，为失能老人养老和照护服务体系的健康可持续运行提供强有力的扶持与帮助。建立统一、有针对性的指导政策体系，研究该体系的内部运行机制，如养老保险、医疗保障、长期护理和伦理建设等社会保障政策，完善医疗与维护相结合的服务标准、规范和指导方针；研究和完善相应的解决措施，从根本上使失能老年人在日常生活中得到赖以生存的帮助，生病时得到相对完善的医疗服务，精神和心理上受到困扰时得到相应的照顾和帮助。

（二）筹资渠道和服务提供的多元化

在生活护理方面，我们应该积极发展社会家庭服务行业，发展社区日托和志愿服务。积极促进医疗保健和支持的结合，使失能老年人能够在家中或机构中接受家庭医疗保健或康复服务。完善失能老年人医疗服务体系，制定有利于失能老年人的医疗康复政策，开辟失能老年人就医或预约医疗服务的绿色通道，优先解决失能老年人医疗问题。同时，通过社会上的志愿服务，帮助和陪伴失能老人看病；鼓励仍能行动的失能老年人参加社区开展的文化和娱乐活动。对于完全残疾的老年人，他们的精神和心理需求可以通过聊天或阅读等志愿服务来满足，从而逐步完善和完善对失能老年人的心理支持系统。

四、结语

从以上分析可以看出，社会福利的提供来自家庭市场和政府。其中任何一方都为另外两方做出贡献，三方福利的整合形成了社会的整体福利。然而，尽管福利国家提供了完善的社会养老保障，但政府削弱了家庭养老金的功能，并受到金融危机和代际冲突的影响。家庭的长期照顾已成为一种重要的制度安排。除了政府和市场之外，家庭的代际转移也是老年人长期护理和支持的重要来源，应该认真对待。目前，中国的社会政策对家庭的支持非常有限，对家庭的政策研究也存在一定的不足。它还需要个别家庭和整个政府社会的共同努力。

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