围绕发展活力与竞争力 国企改革进入重点突破期

李锦

2019年是一个关键年份。政府工作报告，为国企改革工作提供了有力指引。政府工作报告立足“深化重点领域改革，加快完善市场机制”這个背景，围绕国企活力与核心竞争力这个中心， 聚准改革两类公司、混改、职业经理人、网运分开四大焦点，并将在电力、石油、铁路等三大关键领域获得突破，预示国企改革进入重点突破期，国资国企坐深、坐实局面可望形成。

眼下，正是经济发展的关键时刻。特别是国际经济环境的恶化，更需要国有企业发挥定海神针的作用。2020年国企改革要做阶段性总结，2019年是一个关键年份。政府工作报告，为国企改革工作提供了有力指引。政府工作报告立足“深化重点领域改革，加快完善市场机制”，围绕国企活力与核心竞争力这个中心， 聚准改革两类公司、混改、职业经理人、管运分开四大焦点，并将在电力、石油、铁路三大关键领域获得突破，报告对于国企改革的部署特点是实实在在的，富于操作性，国企改革进入重点突破期，坐深坐实局面可望形成。

可望在2019年获得突破性进展

2019年的政府工作报告，在部署2019年工作任务时，在“围绕深化重点领域改革，加快完善市场机制”这个标题下，把国企改革放在第一位，体现国企改革在整个经济体制改革的中心地位。对于国企改革内容表述的小标题，去年是“推进国资国企改革”。今年是“加快国资国企改革”，这种变化值得关注。其实，国企改革一直在向前推进，试点与百家行动都在进行，则是效果不太明显，存在“虚而不实”、“突而不破”“进而不快”现象。这是由多方面因素决定的。现在，国企改革加快的条件更加具备，可望在2019年获得突破性进展。有四条要素：一是国际经济环境的恶化，更需要国有企业发挥定海神针的作用，特别是对竞争中性的市场需求，是压力，也是动力;二是2020年国企改革要做阶段性总结，在重要领域与关键环节要获得突破，是新一轮改革开始确定的目标;三是财税、金融、政府行政体制、社会保障等项改革对国资国企改革的支持作用，更加充分;四是国企自身的内在动力，国有企业自己希望改革。就从外部的支持来说，正在以深化国资国企改革为中心，带动领域改革，四梁八柱，形成相互促进的局面。财税金融、土地、市场准入、社会管理等将一个一个突破，尤其是财税金融改革对国资国企改革的支持作用将充分体现。大规模的减税减费，不仅对民企，对国企的成本下降是一样的。

“职业经理人”首次写入报告 四大焦点明确

在政府工作报告中，围绕深化重点领域改革，加快完善市场机制这个重点，聚焦突出矛盾和关键环节，改革两类公司、混改、职业经理人、管运分开四大焦点突出，这是在国资改革、所有制改革、公司治理与垄断行业改革四大领域的大动作。焦点聚准了，指向明确，操作性更强了。

推进国资监管改革，继续推进“两类公司”试点，加快实现从管企业向管资本转变。国有资本投资公司和国有资本运营公司试点，是抓住国资改革主要矛盾，有针对性地加以突破。国有资本授权经营体制改革，是新一轮国资和国企两个层面改革的关键“结合部”，涉及产权制度的深度变革。两类公司改革，上接国资体制改革的完善，下接国有企业改革的深化，处于国资国企改革的中心与枢纽地位，已经成为国资国企改革的“牛鼻子”，牵一发动全身。从2013年以来，国有资本投资公司和国有资本运营公司试点，是在政府工作报告中一直强调的。然而，对于国有资本投资公司改组成立、新组建一批国有资本运营公司，并没有提及，可见稳妥的态度。而在报告中强调“加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值”，把“国有资产监管”与“促进国有资产保值增值”连在一起，表明两类公司试点仍然要试下去。

对于混合所有制改革内容，去年提法是“稳妥推进国资国企改革”。今年，“稳妥推进国资国企改革”，加上“积极”两字，这种变化值得关注。从2013年来，混改基调屡屡发生变化，一度由积极变为“有序”“稳妥”。“积极”两字，意味着许多变化将要发生。在2019年，扩围、放权将成为国企混改关键词。目前，在第三批混改试点中，10家央企混改方案已批复9家，第四批100家以上国企混改试点将加快推出。改革试点发力将呈批量推动态势，由设计走向更大规模行动。四批试点与百家行动，使得混合所有制改革向更大范围、更深层次发展，重心由混向“改”转变，将为资本市场释放新红利，这是可以期待的。

政府工作报告第一次提出“职业经理人”制度，是国有企业领导人员管理体制机制的重大转变。而且是作为完善公司治理结构，健全市场化经营机制这个深度改革提出来的。这也标志着，公司治理结构进入到深度改革阶段。我国国有企业负责人（职业经理人）应该逐步尝试从市场招聘，薪酬也应该根据市场来确定，用更高的薪酬留住人才，让企业进入“高薪-人才-高利润”的良性循环。国有企业职业经理人制度建立的难点，是现有企业管理人员身份转换和定位的问题，重点是确保职业经理人制度长期有效运行的问题。国资委正在积极酝酿建立职业经理人制度，积极探索建立与市场接轨的经理层激励制度、差异化薪酬体系，将在央企二级企业和地方国企扩大试点，逐步增加国企高管的市场化选聘比例。通过“职业经理人”市场化选聘改革，可以强化董事会功能，完善公司法人治理结构，将董事会、经理层由过去的“同纸任命”改为分层管理，形成分类分层的企业领导人员管理体制。

电力、石油和铁路改革将采用“网运分开”办法

过去，强调重点对石油、天然气、电力、电信、铁路、民航、军工等领域开展改革工作。今年，重点是电力、石油、铁路三大领域。这三大领域改革方法是“管运分离”，看来决心已经定下，三大领域改革势在必行。国务院机构改革方案中的短短几行字，关于“政企分开”之后的铁路改革，争论声音仍然不绝于耳。改革的思路应该是“打破垄断，形成竞争”。但是，铁路运营模式究竟是“网运分离”好，还是“网运合一”更有可执行性？针对这些热点问题，讨论中有人认为，铁路进行政企分开是铁路体制改革的基础，在产业组织改革层面，应当确定适度竞争的原则，而此前行业内讨论较多“网运分离”模式并不适合中国国情。同样，在石油天然气领域对于管道公司成立，也一直存在分歧。现在，政府工作报告做出“自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场“，是一锤定音。但是强调“要根据不同行业特点”，意味着从实际情况出发，用不同的方法。

电力体制改革的目标是“厂网分离、主辅分离、输配分开、竞价上网”。目前，发电企业与电网公司分离，实施厂网分开，已经做到。主辅分离取得了一些进展。但是竞价上网、输配分开进展不快。

成立国家石油天然气管道公司，管网分开，将有利于打破石油石化行业的一体化垄断，增强行业的竞争力，对现有的格局将有很大的冲击。成立国家管道公司有利于实现管网独立改革的快速启动，有利于国家对新一轮改革“管住中间、放开两头”的总体思路推行，更大规模的改革可以放开。石油天然气管道公司成立，只是此轮油气改革的一部分，产业链其他领域都将有动作。

铁路的管网分离是指把具有自然垄断性的国家铁路网基础设施与具有市场竞争性的铁路客货运输分离开，组建国家铁路路网公司和若干个客运公司、货运公司，实行分类管理。路网公司统一管理国家铁路的线路、桥梁、隧道、信号、供电设备等。中国最大的国企进入公司制、股份制与董事会建设的实质推进阶段，重点是经营权下放，管网分离将加快走向市场经济体制。

提升市场对国企改革的信心，提升企业发展活力

政府工作报告中，数次指出“微观市场主体活力”，“激发市场主体活力”，“内生发展动力”。在国企改革方面强调“国有企业要通过改革创新、强身健体，不断增强发展活力和核心竞争力”。去年落脚于“国有企业要通过改革创新，走在高质量发展前列”。今年改革的落脚点就要放在如何增强企业发展活力方面，显得更具体了。下一步的国企改革，应把“增强发展活力”作为衡量改革成效的主要标准，在制定方案、明确目标、设置架构、引进战略投资者等方面，都要考虑能否增强企业活力，提高国有资本配置效率，提高市场核心竞争力和发展引领力。改革不是目的，什么试点，什么行动，本质上是口号，是行动，目的是要通过改革，增强企业活力。那么，就要以“伤其十指不如断其一指”的魄力，推动相关改革深化，健全与高质量发展相适应的体制机制，把市场活力和社会创造力充分释放出来。在重点领域获得突破，增强投资者对国企改革的信心，使国企与市场体制相适应。

（作者系著名国企改革专家）