民事再审中检察建议之适用规则

【摘 要】 本文首先梳理再审检察建议的理论基础，其次结合民事再审中检察建议的实际运用情况分析检察建议所具有的功能以及实践困境，最后从三个方面探究完善该项制度的路径：明确检察建议的适用范围;确定统一的适用程序;确定检察建议的法律效力。

【关键词】 检察建议;实际运用;立法完善

一、再审检察建议的理论基础

1、传统的法理基础：抗衡监督

检察监督模式的理论基础经历了从传统反抗衡监督模式向现代共同监督模式的转变。传统监督模式是审判机关、审判监督机关和当事人三者之间处于相互抗衡的状态。检察机关作为国家的监督者，对审判机关做出的审判结果、运用的审判程序、运用的法律是否合理进行全面监督。审判机关则以被监督者的身份无条件接受检察机关的监督，在这种监督与被监督的模式下就容易导致两机关形成相互对抗的局面。

抗诉正是属于这种理论模式下的监督方式，在抗诉案件中检察机关享有绝对的主导，对于检察机关提出的抗诉，法院必须无条件启动再审程序予以重新审理。这种监督模式缺乏灵活性，审判机关只能按照监督机关的意志对案件进行再次审理。很显然，在这种模式下，检察建议缺乏容身的理论环境，并没有进入一个健康、有序的发展轨道，其本身所具有的灵活性、高效能性的特点得不到体现。

2、现代的法理基础：共同监督

德国著名法学家Wasseermann提出了审检两机关共同监督主义诉讼模式，是现代共同监督理念的基础。[1]该模式将当事人主义与职权主义相结合，最大限度调动审检机关和当事人的参与性，改变了传统诉讼模式下两机关相对立的局面。在共同监督的诉讼模式下，检察机关、审判机关、当事人都可参与到整个诉讼活动，发挥各自的优势，通过这种方式更能产生一个让各方都满意且具有说服力的结果，避免审判机关做出不公正裁判。共同监督理论下的监督模式具有传统监督模式不具有的优势，审判监督机关和审判机关开始从抗衡的监督模式向共同监督的监督模式转变。[2]

上世纪法學家Wasseermann提出了该诉讼模式之后，越来越多的资本主义国家发现了这种模式的优势，并逐渐开始向共同监督模式转变，来避免时代转变所带来的潜在风险，最终得到一个既公正又合理的审判结果。在这种模式的领导下，审判监督机关与审判机关之间为了顺应社会发展的潮流，其关系也逐渐发生改变。社会已经完成了从计划经济到市场经济的转变，这种社会经济形态的转变也为检察监督机关的审判监督工作带来了危机。传统的监督模式是低效、单一、不易变通的模式，与处在抗衡监督模式下的环境相比，在共同监督模式下检察建议的功能才能得到更充分的发挥。为了适用社会形态的转变，创建社会主义法治国家，构建公平正义的法治秩序，显然传统的抗衡模式已经不能适应时代的发展，监督机关也开始从新的视角审视监督模式，这样造就了法理基础由抗衡到共同监督模式的转变。

二、再审检察建议的实际运用

最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》以及最高人民法院下发的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》中作了有关检察建议的规定，这两项规定是检察机关通过再审检察建议启动法院再审的两大司法依据。以前的《民事诉讼法》对检察建议没有做出相关规定，直到2012修改的《民事诉讼法》的通过，才明确了检察建议在民事诉讼检察监督中的法律地位，给予了检察建议法典化肯定。检察建议是实践先与法律的产物，通过实践使检察建议所具有的功能得到有效发挥，体现其法律价值。同时，检察建议制度存在的漏洞也能被更好的检测到，从而找到完善该制度的切入点。

1、检察建议取得的积极效果

检察建议在实际运用中所取得的积极效果应归功于制度本身所具有的功能，而制度本身具有的功能又是由其性质所决定，所以在论述检察建议所取得的积极效果之前有必要对其性质进行简单描述。

当前，关于再审检察建议的属性理论尚未达成共识，一种观点认为，再审检察建议是在非法律监督形式的外衣之下具有法律监督属性的一种监督形式。[3]另一种观点认为，法律已经赋予民事检察建议法律监督的权利，所以检察建议不仅在内容上具有法律监督的效力，而且它是作为检察机关履行检察权的重要方式，可以对所有的违法行为进行监督。笔者认为应当将这两种观点折中，正视检察建议的性质。首先，检察建议具有法律监督的性质。由于《宪法》与《民事诉讼法》都将检察权赋予检察机关，此处的检察权应当包括“法律监督权”，理应具有法律监督的性质。其次，检察建议是一种“弱权力”。与抗诉相比再审检察建议是一种强制力较弱的权力，但它也具有促使义务对象为或不为一定行为的约束力，为实现民事法律监督提供支持。最后，检察建议是一种“柔性权力”，与抗诉所体现的刚性特征相比，检察建议更具有灵活性。检察建议的以上法律性质也决定了其具有以下几个功能：

（1）案件分流，减缓法院压力。检察建议与抗诉制度一起构成了我国民事检察监督机制的双重模式。相对于原来只能通过抗诉进行监督的单一模式来讲，检察建议的适用使那些不适合通过抗诉方式进行再审的情形有了可寻之处。另外，根据我国法律规定，抗诉采用“上抗下”模式，基层检察机关没有抗诉权，大量抗诉类案件会集中在市、省两级法院、检察院，形成了抗诉案件数量急剧增长与办案人员少之间的矛盾。[4]2011年3月“两高”联合下发的《法律监督意见》规定“当事人对可以上诉的一审判决、裁定在发生法律效力后向人民检察院提出申诉的，应当说明未提出上诉的理由;没有正当理由的，不予受理”。该条规定相当于将抗诉的案件锁定在二审生效裁判上，使得办案人员较少的高级法院与最高院承办的案件的数量大幅上升，矛盾势必进一步加剧。并且再审检察建议由检察院向同级法院提出，就会使一定比例的抗诉案件在原审法院得到纠正。这样一来，司法资源会得到充分利用，上级法院处理的压力也将得到缓解。

（2）使用灵活，提高办案效力。绝大多数抗诉案件是对二审生效裁判提起抗诉，根据法律规定对于原判未对基本事实进行审理的情况，可以撤销原判，发回重申。再审中，法院认为一、二审程序错误可能影响公正审理的，应当裁定撤销原一审、二审判决，发回一审法院重审;法院适用二审的再审中，经过审理，认为原一审、二审遗漏当事人诉讼请求，遗漏必须参加诉讼当事人的，可以调解，调解不成的裁定撤销原一审、二审判决，发回一审法院重审。这类抗诉案件形成一个“倒U”字过程。此外，检察院抗诉一定会启动再审程序，而再审作为对司法终局性的挑战，自然需要耗费更高的司法成本。所以，相比于抗诉，检察建议更为灵活，提高了办案效力。

（3）柔性监督，促进法检沟通协调。如上文所述，检察院提出抗诉一定会启动再审程序，而通过抗诉导致改判的案件往往会作为错案处理。这无疑会增加法院对检察院的抵触情绪，导致再审的改判率低，从这个角度看抗诉所取得的效益也是有限的。如果人民检察院提出再审检察建议，可以就案件情况与人民法院交流彼此的想法，这样有利于检察院与法院对具体案件磋商，取得公平的结果来避免不必要的误会。所以使用检察建议解决的案件，是法院通过内部纠错机制进行解决，不会影响法院的业绩，从而缓解法检之间的紧张的关系。

2、在实践中暴露出的问题

在实际运用过程中，检察建议应当发挥其所具有的法律价值，但是由于立法规定含糊不清，使其本身所具有的某些功能被雪藏，使检察建议在运用过程中遇到尴尬境地。实践中暴露出来的问题如下：

（1）适用情形不明确，难以做到与抗诉的有效衔接。《民事诉讼法》第二百零八条规定，检察机关发现法院审判的案件出现《民事诉讼法》第二百条规定的情形时，既可以提起抗诉又可以提出检察建议，未对两者的适用情形作具体区分。《民事诉讼法》第二百零九条规定，当事人申请检察院提出检察建议或抗诉的三种法定情形，当出现这三种情形时当事人对提起抗诉还是检察建议有选择权。通过以上法律规定可以看出，再审检察建议和抗诉之间的关系并不是很明确，即究竟哪些案件可以发再审建议，哪些案件仅可以抗诉，二者并完全区别开来。对此，有学者主张再审检察建议取代论。认为检察建议可以成为检察机关对民事审判进行监督的主要手段，取代抗诉，而抗诉则作为补充保障机制，当检察院提出检察建议不能解决案件时，再启动抗诉程序。二是再审检察建议价值虚化论。[5]这两种理论虽不会与法律规定产生冲突，但是均不利于实现检察监督的目。应当中和两种观点，从检察建议与抗诉所具有的功能来看，两者应当相互补充、有序銜接。

（2）没有系统的适用程序。新《民事诉讼法》以及多种司法解释是检察机关适用检察建议的依据。新《民事诉讼法》第十六章“审判监督程序”中规定了检察建议的适用主体、适用情形等问题，但是并未对检察建议的具体适用程序作明确的规定。检察建议在使用时主要散见于其他条文中的步骤程序，由于在适用时缺乏系统明确的法律规范，各地的检察院在适用检察建议时所运用的程序不一致，形成自己的一套适用程序，导致了检察建议适用情况混乱的局面。司法实践中，检察建议在审批环节的操作差别较大，有的要求检察建议交由交检察长或分管检察长签发，有的规定只需得到相关业务部门领导认可即可，有的则要求将检察建议审核材料交检委会讨论决定。这种法律布局不仅不利于法律的统一适用，也容易造成立法之间矛盾抵触。错综复杂的法律依据、混乱的适用程序使得检察建议在实际应用中缺少了统一规范性，直接影响监督的实际效果，容易使法律监督的权力被架空，检察建议难免趋向于有名无实。

（3）法律效力不明确。2015年最高人民法院关于适用《民事诉讼法》解释第四百一十五条规定，对人民检察院提出的检察建议，人民法院应当受理。该项规定没有对检察院适用检察建议的具体操作作出规定也没有对法院无正当理由拒不理会检察建议的行为制定相应的制裁措施，民事再审检察建议的法律效力不会得到充分发挥。笔者认为法院的反馈恰好是体现检察建议效力最重要的部分，然而由于立法上的不明确，导致在实践中法院对检察建议的反馈程度层次不齐。综上，依据现有的规定无法达到检察建议效用应有的深度。目前法律规定的过于笼统、原则，对于法院不予理睬等行为缺少具体可行的制约措施，以致于监督力度和广度都有限。据有关调查发现，在检法关系相对和谐的地方，受诉法院反馈办理情况和采纳建议的比率较高。然而，大部分地区的，法院反馈率很低。究其原因，一方面是检察机关内部考核机制趋于功利性，使得不少检察院不是为了纠正司法错误提检察建议，而是为了发检察建议而发检察建议。另一方面是由于检察建议具有柔弱性，再加上相关法律规定的缺失，导致检察机关也因为效力依据问题不再跟进，未能发挥监督作用。

三、再审检察建议的完善

1、明确检察建议的适用范围

《民事诉讼法》规定，民事再审的事由分为两大类：生效判决裁定类和生效民事调解书类。如上文所述容易导致适用范围相混淆，应根据再审抗诉以及再审检察建议所具有的特点，具体划分两者的适用情形。可将疑难复杂的案件、社会影响重大的案件以及存在严重违法的案件通过抗诉启动再审。例如有关证据的问题，涉及证据的问题大多都是出现了严重的程序错误，必须启动再审程序加以订正，而再审检察建议不具备抗诉所具有的刚性特征，这类情形适用抗诉更加有效。对于事实不清的裁定判决、违反自愿原则或协议内容违反法律的调解书和适用法律错误的裁定判决应优先适用再审检察建议。如果法院拒绝再审，而检察院认为必有必要纠正的，那么便可向上一级法院提请抗诉，这并不是说检察建议是抗诉的前置程序，而是作为检察建议的后续保障程序。这种相辅相成的模式，使检察建议与抗诉刚柔并济，发挥各自的作用，共同发挥检察机关的监督职能。[6]

根据现行法律的规定，民事再审中检察建议的适用范围是错判的、已经生效的裁判和损害国家、社会公共利益的调解书。相比于损害国家利益、社会公共利益，调解书损害第三人的情况更加常见，并且在司法实践中呈现上升的趋势。所以，调解书损害第三人合法权益的情形应当划归到检察建议的适用范围中，扩大检察建议在调解书中的适用。

2、确定统一的适用程序

实现实体正义是程序公正的目标，公正的程序又是实现实体正义的保障。民事再审检察建议作为检察机关行使监督权的重要方式，立法应当对其适用程序作一个明确的规定，保证检察建议有序高效运行。检察建议的适用程序应当包括立案、阅卷、调查、检察长决定。具体的办案程序为：第一、办案人员草拟案件审察报告;第二、向法院提交再审检察建议并解释说明再审检察建议提出的理由;第三、由检察机关进行调查和审查;第四、提请主管检察长或检察长审批。[7]

3、确定检察建议的法律效力

新《民事诉讼法司法解释》第419条规定：人民法院收到再审检察建议后，应当组成合议庭，在三个月内进行审查，发现原判决、裁定、调解书确有错误，需要再审的，依照民事诉讼法第一百九十八条规定裁定再审，并通知当事人;经审查，决定不予再审的，应当书面回复人民检察院。可以看出，法院有义务对检察机关提出的检察建议进行回复，但是对法院在什么期限、以什么样的方式回复以及不履行回复义务应承担何种责任没有予以明确的规定。司法实践中，法院对于检察机关发出的检察建议的通知怠于回复，置之不理，检察建议取得的效果也就无从谈起。对检察建议的效力问题应当根据检察建议所具有的柔性、非强制力等特征通过立法加以明确规定，规定法院在接收检察建议后应该在有效时间内给予书面答复。在这样的法律定位下，法院对检察院提起检察建议不予理睬的现象会得到极大的改善。

四、结语

在中国的本土资源和现实语境下，以抗诉和检察建议为支柱的检察监督机制，在保障审判权公正合法行使、维护当事人合法权益等方面发挥着不容忽视的作用。法律将检察建议制度法典化，有益于多元化、协作型检察监督机制格局的培育和发展。但是由于立法问题，对于检察建议与抗诉的适用范围与衔接、法律效力等方面没有明确的法律规定，造成在实际操作中的混乱。所以要科学分配抗诉和检察建议各自的主要功能、适用范围及衔接机制，使法院与检察院之间能够良性互动，共同致力于司法公正目标的最大化实现。

【参考文献】

[1] 齐冠军.诉讼监督工作的评价模式和标准研究[J].中国刑事法杂志，2012（10）76-88.

[2] 蔡虹.中国民事法律监督程序研究[M].知识产权出版社，2009.24.

[3] 常怡.民事訴讼法[M].中国政法大学出版社年版，2016.53.

[4] 秦勤.民事再审检察建议的价值、困境与制度完善[J].河南社会科学，2013（10）32-34.

[5] 田平安.民事诉讼法[M].中国人民大学出版社年版，2013.271.

[6] 孟庆平.民事行政再审检察建议的实践考量[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2008（09）83-86.

[7] 彭松涛.设计具体程序用好再审检察建议[N].检察日报，2013-01-07（003）.

【作者简介】

席月花（1991—）女，汉族，山东滨州人，苏州大学王健法学院2016级硕士研究生，研究方向：诉讼法学.