国内生态环境损害赔偿磋商制度对比分析

陈开庭

【摘 要】本文拟以贵州省清镇市人民法院发出的全国首份生态环境损害赔偿磋商协议司法确认书为例，通过对比贵州与绍兴在生态环境损害赔偿磋商制度建设方的异同，对今后生态环境损害赔偿磋商制度的建设与完善提出建议。

【关键词】生态环境损害赔偿；磋商；司法确认

一、生态环境损害赔偿磋商制度概述

（一）设立背景

2015年12月3日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称“《试点方案》”），首次以文件的形式规定了生态环境损害赔偿磋商制度（以下简称“磋商制度”）。2017年8月29日出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称“《改革方案》”）在总结前期试点工作基础上，保留了生态环境损害赔偿磋商制度，并将其作为落实党的十八届三中全会部署的一项重要举措持续推进。生态环境损害赔偿磋商制度能够保证赔偿权利人快速与赔偿义务人就损害问题进行协商，有效解决传统单一诉讼“费时耗力”的问题。

（二）磋商制度的原则及法律属性

生态环境损害赔偿磋商制度是指“赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。磋商未达成一致的，赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。赔偿权利人也可以直接提起诉讼。”

（三）生态环境损害赔偿磋商制度的原则

一是合法磋商原则是指磋商过程依据的法律法规规章合法。

二是平等、自愿原则。磋商程序的启动依据行政机关的主动性，赔偿义務机关可选择接受磋商或不接受磋商。磋商双方主体一方为企业、组织或个人，为了保证磋商的公平、公正，应确立磋商平等原则。

三是有限性原则，行政机关具有职权性，磋商过程中应限制行政机关自由裁量权空间。

四是考虑义务人赔偿能力原则，赔偿义务人有能力修复受损生态环境的同时也应适当考虑赔偿义务人的实际经济能力。

五是公众监督原则。“如涉及重大社会利益的，涉及到不特定多数人利益的应当进行公示，并邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参与。”

（四）磋商制度的法律属性。针对磋商的法律属性问题，现无统一的学说观点，目前主要分为以下三类学说：

第一，民事性质论学说。民事性质论学说认为，我的国宪法第5条、物权法的第48条都规定自然资源属于国家所有。当所有权为国家所有的自然资源被侵权人侵害时，由国家行政机关作为具体的诉讼代表人平等的与赔偿义务人进行磋商协议。生态环境损害赔偿磋商是属于民事私法领域，性质为民事合同。

第二，公法化的民事性质论。环境的损害实质是对环境功能的损害。环境功能的享有主体为社会的不特定多数人。关于对生态环境侵权造成损害的当事人双方应为社会的不特定多数人与侵权行为人，行政机关在该法律关系中只充当环境公共利益的代表人，与侵权行为人进行磋商，其本质仍为民事合同。磋商只是一种进行环境损害补救的新方法、新举措。

第三，行政性质论。该学说认为行政机关将磋商作为一种救济生态环境损害赔偿的方法，将私法领域的方法运用到行政法领域。“生态环境损害赔偿磋商蕴含着自由协商的司法领域，但行政机关采取的主动磋商行为应被视为具有一定自由裁量弹性的行政权行使，不能将协商手段的私法性质等同于磋商制度的法律性。”同时，“行政机关在协商前的调查行为以及达成赔偿合意后的执行行为，应被视为一种体现权利行使的公权行政行为，相关赔偿义务人有权利针对该行为进行复议或提起诉讼。”

二、案情回顾

（一）案例一：贵州省清镇市人民法院发出的全国首份生态环境损害赔偿磋商协议司法确认书案2012年中，息烽诚诚劳务和贵阳开磷化肥共同签订了《委托劳务协议》，按照协议由前者将后者生产制造的化肥垃圾运往交椅山渣场，该渣场是由开磷公司所修建。到2012年年底时，诚诚公司在未获得相关部门批准的情况下将垃圾私自堆放在大鹰田地块，该行为一直持续到2015年年底。贵阳市生态文明建设委员会在进行常规检查时，发现存在非法倾倒行为。省环保厅于是委托贵州省环境科学研究设计院对现场进行调查鉴定，并出具了《贵阳开磷化肥有限公司大鹰田废渣倾倒环境污染损害评估报告》。之后省政府委托省环保厅与诚诚公司、开磷公司就损害赔偿问题进行磋商，并达成协议。在双方当事人同意的情况共同申请司法确认。贵州清镇市人民法院立案并审查。在经公示后于2017年3月28日，向双方当事人送达了司法确认书。

（二）案例二：绍兴环保部门首次向环境污染企业发起损害赔偿

2016年03月15日，绍兴环保局工作人员发现，浙江乐祥铝业有限公司私自排放黄色酸性物质进入河道，并流进了运河。根据环保局的后续调查，乐祥铝业公司之前并为按照环保局要求将排放口进行封闭，反之作为私自排放废水的出口。环保局发现该问题时，及时将其封闭。在公安机关管理案件期间，环保局启动了生态环境损害赔偿程序。环保局委托环保科技服务中心针对排放事实进行实地调查研究。环保科技服务中心经过对排放路径研究、废水的暴露程度、河流的受污染程度，认定乐祥铝业公司对环境损害存在因果关系，并最终认定应承担68.8万元。对于后续赔偿磋商程序，环保局将会陆续启动。

三、贵州省与绍兴市生态环境损害赔偿磋商制度对比

《试点方案》针对磋商制度只进行了抽象规定，并未规定具体规则，方案要求各试点地区根据实际情况大胆创新。依据“依法推进，鼓励创新”试点原则，各地进行了大量实践创新。其中最有代表性的当属贵州省以及浙江省绍兴市，由于浙江省没有省级的方案，所以选用绍兴的方案与贵州的方案对比。图一将贵州省人民政府办公厅于2017年12月07日印发的《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》与2016年6月30日绍兴市人民政府办公室印发的《绍兴市生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》进行了对比，具体细节见表格。

通过图一可对二者的进行全方面对比，两部规范性文件都将《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》鼓励创新精神贯彻到具体文件中。二者都对磋商的具体规则进行了详细规定，诸如磋商主体、磋商程序、制定磋商协议等。但二者间仍存在部分不同，最明显区别在于对“磋商主持”、“与司法衔接”的规定。

贵州省制定的磋商办法允许第三方调解组织介入主持磋商，同时还规定相关经磋商所达成的协议可以进行司法确认，目的是为了保证协议的可执行性。

绍兴市则规定磋商活动由市环保局主持，对于磋商协议可执行性问题，绍兴市磋商办法规定达成磋商协议的，可依法赋予该协议以强制执行效力。

贵州省以及绍兴市关于磋商办法的规定都非常具有可实施性，都是值得其他地区借鉴的有益经验。综合观之，笔者较为认同贵州省关于磋商的具体制度规定，接下来将结合具体案件进行论述：

（一）磋商活动主持者不同

针对“磋商主持”，负责审查确认本案的贵州省清镇市人民法院审判长认为引入律师协会是创新。在垃圾倾倒案中，承办该案件的法庭建议贵州省环保厅引入独立第三方调解组织主持磋商，贵州省环保厅听取该意见，双方共同委托具有第三方独立地位的省律师协会作为该次磋商活动的主持者，接受委托后并确认相应主持人以及相关工作人员。在以往的案件中，多数为人民调解組织进行调解。环境侵权案件具有专业强、技术性需求高等特点，专业人员处理案件则更具专业知识优势。该次磋商活动的第三方参与者并不局限于省律协，双方当事人还邀请了环境领域的专家以及常年从事环境保护工作人员，目的是为了保证磋商活动的公平，同时能够充分利用专业人员的专业优势。

根据绍兴市人民政府办公室关于印发绍兴市生态环境损害赔偿磋商办法（试行）的通知第三条规定由环保局组织与浙江乐祥铝业有限公司磋商及赔偿协议签订工作。按照《试点方案》的要求，磋商必须坚持平等、自愿、合法原则。绍兴市环保局作为国家行政机关具有天然职权偏离性，市环保局在磋商过程中可能存在滥用职权的情况，如果利用职权引导磋商走向并因此达成磋商赔偿协议，那与《试点方案》的磋商精神则会背道而驰。

（二）与司法的衔接不同

“司法确认”为磋商协议与磋商强制执行效力构建桥梁。2017年3月清镇法院向双方当事人送达了司法确认书。双方当事人签收之后则表明磋商赔偿协议具有了法律强制力。若诚诚公司与开磷公司不履行赔偿协议，迟延履行赔偿协议或者存在其他导致不能如期履行义务的违约行为，省环保厅有权利到清镇法院申请强制执行，贵州省清镇市人民法院可对息烽诚诚劳务公司和贵阳开磷化肥公司进行强制执行。磋商作为一种新途径被引入环境损害赔偿中来，但其核心仍是双方合意。协议的过程本质为双方讨价还价的过程，所达成的协议是具有行政性质的协议还是具有民事性质的协议，目前学界以及实务界都无相对统一定论，如果枉然认定为行政性质协议，那是否存在变换磋商性质嫌疑。在此情形下，贵州省政府创新的提出了将协议进行司法确认，赋予司法的强制力。一方面能够避开磋商属性不确定问题，另一方面能够尽快使受损害环境得到修复。反观乐祥铝业排污案，绍兴市人民政府办公室关于印发绍兴市生态环境损害赔偿磋商办法（试行）的通知第二十条规定，磋商一经达成就具有强制执行力，这将会导致三方面不足。首先，磋商是介于和解与调解之间，磋商协议是以双方意思自治达成合意为前提。依据民事诉讼相关理论可知磋商协议并不具有强制执行力，执行与否依据当事人的自愿。其次，磋商协议的强制执行力性质存在行政领域执行力与司法执行力相混淆的可能。协议并不为司法机关所做的裁判，当然不具有司法执行力。如果性质为行政执行力，其缺陷在于执行力弱。最后，磋商作为民事领域一种解决纠纷方式，适用到行政领域之后所达成的协议即具有强制执行力，有变换性质嫌疑。将贵州省与绍兴市进行综合对比，贵州省的磋商办法规定更具有实践操作性。

四、结语

贵州作为7个改革试点之一，在解决案件时，创新大胆的运用磋商弥补传统赔偿诉讼费时耗力的问题。双方当事人共同委托具有独立地位的第三方组织进行主持，并邀请相关环境领域专家以及实务人员参与磋商活动。磋商活动开展之前，环保厅已经对环境损害事实进行了详尽调查并制作出相关报告。达成赔偿协议后，在双方当事人同意的情况下共同将赔偿协议向相关法院申请司法确认，确保赔偿协议的可执行性。贵州省政府创新的引入独立的第三方调解组织主持调解，并发出了全国首份司法确认书，从实质上丰富了试点方案的内容，具有很大的实践意义，是值得肯定的。但该制度尚为年轻，仍存在诸多不足，诸如磋商的法律属性问题，想必随着时间的推移，该制度会变得更完善。