协同治理视角下农村环境治理机制探析

杨雅婷

【摘 要】本文在协同治理视角下，以黑龙江省五常市露天焚烧秸秆事件为例，通过对事件的分析，提出其在农村环境治理过程中存在的问题，以及问题发生的原因，最后提出相关对策建议，以此对我国农村环境治理机制进行探讨。

【关键词】露天焚烧秸秆；协同治理；农村环境治理机制

一、黑龙江省五常市露天焚烧秸秆事件概况

（一）五常市基本概况。五常市位于黑龙江省南部，是黑龙江省的一个省辖县级市。其出产的五常大米中外驰名，享有“千年水稻，百年贡米”的美誉。作为以农业为主导地位的县级市，其每年秋收后的秸秆数量相当大，约有230万吨左右。

（二）事件基本概况。据央视网消息：2018年12月12日，黑龙江省五常市龙凤山镇、冲河镇部分村民露天焚烧秸秆，随后常堡乡、沙河子镇等多个乡镇陆陆续续发现了着火点，造成哈五公路一些区域不足20米的能见度，出现了自黑龙江省开展秸秆露天焚烧攻坚战以来的“第一把火”。[1]

（三）事件处理措施。事件发生后，黑龙江省人民政府高度重视，立即约谈五常市委、市政府相关领导，要求其按时按质完成整改工作。为了扭转当下的不利形势，五常市委、市政府立即召开“全市秸秆禁烧工作党政联席（扩大）紧急会议”，要求各级干部层层落实好责任，集中全力抓好秸秆焚烧的治理工作。

（四）事件处理结果。这次的秸秆露天焚烧事件，五常市共有70名干部受到哈尔滨市纪委党政纪律处分、诫勉谈话和批评教育等不同程度的处分。此外，五常市还因《黑龙江省禁止秸秆露天焚烧工作奖惩暂行规定》中的相关规定，被扣除财政拨款共计2202万元。

二、协同治理视角下五常市露天焚烧秸秆事件分析

（一）协同治理理论概述

1、基本概述。协同治理的概念源自于西方，经过协同学和治理理论的不断发展而形成起来。学术界倾向于运用协同治理的概念来指代跨部门之间的合作，在协同学和治理理论框架下，我们可以把协同治理概念理解为，政府、社会组织、企业、公民个人等社会多元主体基于共同的目标和价值追求，为解决共同的社会问题，通过相互间沟通、协调，共同参与社会公共事务的治理，以达到最大限度地提高治理效率，最终实现公共利益目标得以促進和共享。

2、主要内涵。一是多元化的治理主体。在社会公共事务的治理中，企业、社会组织和公民个人都可以作为治理主体共同参与到治理的过程，而不再仅仅是作为单一治理主体的传统政府主导模式。二是多样性的治理权威。企业、社会组织、公民个人等主体都可以根据自身不同职责功能，发挥出各自的治理效能，并在这一过程中体现出各自治理的权威性。三是治理主体间的合作性。政府通过与企业、社会组织、公民个人间的相互协商对话，共同合作，实现协同治理效能的优化，而不再是仅仅依靠政府的强制力来实现。四是治理效果的高效性。各主体通过协同治理，有利于发挥出各主体的治理优势，极大地提高了治理效能。政府、民间组织、企业、公民个人等主体充分利用各自的资源、知识、技术等优势，发挥出对社会公共事务“整体大于部分之和”的治理功效。[2]

（二）五常市露天焚烧秸秆事件暴露的农村环境治理问题

1、治理主体单一。受传统政府在社会公共事务管理起主导作用的影响，我国政府对农村环境以统包统揽的方式进行治理，形成政府治理的垄断局面。企业、社会组织、村民自治组织以及村民个人的参与度低，不利于发挥多元主体协同治理的优势。

2、治理手段单一。在禁止露天焚烧秸秆治理工作中，政府有关部门还是过多的依靠于单一的行政强制命令手段，未能有效的综合利用法律、经济、教育、宣传、技术等手段。

3、村民主体意识缺乏。农民与农村的感情最为深厚，这主要归于农民在农村的天然“在场”属性，“农民天然‘在场的特点决定了农民应该是农村环境问题治理的核心主体”。[3]由于村民核心主体意识的缺乏，参与边缘化现象仍然存在，更多的时候是被动参与农村环境治理。

4、治理投入不足。在发生露天焚烧事件之前，相关的秸秆补贴还没有下发，埋下了村民日后焚烧秸秆的隐患。政府补贴的主要内容是秸秆打包机，村民依靠双手打包秸秆效率低又费劲。而政府承诺的对企业的补贴还处于文件阶段，并没有真正到位，使得秸秆处理企业在处理秸秆时犹豫。

（三）原因分析

1、政府包揽过多。在我国的农村环境治理过程中，政府既是决策者、投资者、也是生产者，几乎是包揽了农村环境整治的所有主要工作，企业、社会组织、村民个人在这个过程中发挥的作用非常有限，使得政府负担过重、治理效果不佳。

2、农村环境治理机制的缺乏。由于我国城乡二元结构的社会体制，导致长期以来政府对农村环境问题的忽视。农村环境治理的投入远不如城市，使得在环境治理过程中城乡间的差距日益加剧。在环境治理的框架中政府不但在很大程度上代表了公共的利益，而且基本垄断了环境制度的供给，应当充分发挥公共管理职能积极推动农村“环境良治”的实现。[4]

3、多元主体参与不足。我国的环境污染治理模式虽然经历了政府直控，到引入市场工具、吸纳多元主体参与的变化，但仍然属于以命令—控制手段为主的政府管控型治理模式。[5]加上没有合适参与渠道方式，企业、社会组织和村民在农村环境的治理过程中处于政策配合角色。

4、协同治理机制缺失。在露天焚烧秸秆的治理过程中，主要是由政府制定方案政策，村委会具体负责执行。由于没有建立健全相关协同机制，企业、社会组织及村民个人的优势没有得到整合利用，协同治理的优势也无法得以实现。

（四）对策及建议

1、建立健全农村环境保护法律法规。政府建立健全农村环境整治相关法律法规，充分考虑农村环境治理工作的特殊性，区别与城市环境治理情况的不同，针对性的制定符合农村实际情况、适用于农村环境治理工作的法律法规。同时也要加强执法力度，避免法律成为一纸空文，真正起到法律的强制约束和管理作用。

2、建立健全治理参与机制。政府在农村环境治理中继续发挥其引导作用，建立健全协同参与机制，扩展参与途径，鼓励和支持企业和民间环保组织积极参与农村环境的治理工作。同时要充分调动农民主体的积极性，让其意识自己是农村环境治理的重要主体，改变以往被动配合的现象。

3、建立健全沟通协商机制。确保各级政府间、政府与企业间、政府与社会组织间、政府与村民间以及企业、社会组织、村民间的沟通协商顺畅，建立健全沟通协商机制，提供良好的沟通参与渠道，使得各主体有机会表达各自意见，形成紧密的协同治理关系。

4、建立健全利益共享机制。根据公共选择理论“经济人”的假设前提，每个治理主体都是“经济人”，则政府、企业、村民自治组织、第三部门和村民都会把自己的个人利益最大化。[6]农村环境属于公共产品，只有建立健全利益共享机制，才能最大化实现利益均衡。

5、建立健全激励补偿机制。在农村环境治理过程中激励补偿机制是必不可少的重要内容之一，在多主体协同治理机制下，构建激励补偿机制来替代强制命令手段，来弥补治理效果的不足。依据农村环境治理的实际情况，建立专项治理资金和加大补贴投入力度，使各方主体在治理过程中充分受益。

【参考文献】

[1]央视网：少见但不冤！黑龙江百姓烧秸秆70名干部被问责.http：//news.cctv.com/2019/01/11/ARTILaVBNTv039XhuVDEzeYv190111.shtml，2019-01-11.

[2]何水.协同治理及其在中国的实现——基于社会资本理论的分析[J].西南大学学报（社会科学版），2008（5）.

[3]韩喜平.农村环境治理不能让农民靠边站[N].中国社会科学报，2014-03-28（A07）

[4]周照明.农村环境治理差的原因探析[J].现代农村科技，2018（ 4 ）.

[5]叶大凤，马云丽.农村环境污染协同治理机制探析——以广东M市为例[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2018（11）.

[6]丹尼斯·缪勒.杨春学，李绍荣，罗仲巧等译.公共选择理论[M].北京：首都经济贸易大学出版杜，2000：47.