我国垃圾焚烧项目邻避问题特点及对策分析

梁东花，郭任宏，王 璐

(中国城市建设研究院有限公司 北京100120)

0 引 言

近年来，全国各地多次发生因生活垃圾处理设施规划建设引发的群体性事件，致使生活垃圾焚烧项目选址困难、推进缓慢。如何解决生活垃圾焚烧设施建设带来的邻避效应问题，已经成为关系我国社会稳定和和谐发展的重要问题。

1 邻避问题特点

自2014年以来，浙江、湖北、江西、广东、湖南等地，接连发生因生活垃圾焚烧处理设施规划选址引发的群众聚集事件，超过百人参与的群体事件就多达8起(表1)。对比以上生活垃圾焚烧邻避事件，主要有以下5个特点：

1.1 非利益相关方成为主力

在我国生活垃圾焚烧处理设施建设选址过程中发生的群体事件中，项目所在地村民参与较少，参与者主要为安全防护距离之外的居民，甚至是毫无关系的所谓“环保志愿者”。海盐事件中，聚集人群中没有一名项目所在地村民。

1.2 聚集主体年轻化

参加聚集事件的群众基本为年轻人。他们是自媒体、新媒体主要受众和传播者，加上受经济下行形势影响，手工密集型产业普遍开工不足，年轻人群体不稳定，容易被蛊惑，以垃圾焚烧项目为宣泄口，起哄闹事、发泄不满。

表1 近年生活垃圾焚烧设施建设群众聚集事件汇总Tab.1 Summary of mass gathering events due to construction of domestic waste incineration facilities in recent years

1.3 存在政府邻避现象

与工业项目相比，垃圾焚烧项目具有很强的负外部性。项目所在地政府也存在邻避心理，越是基层抵触和畏难情绪往往越明显，对推进项目建设态度不积极、措施不得力、工作不精细。同时，一些地方存在求稳心理，表态停建、缓建的时机较早。

1.4 呈现蝴蝶效应

潜江、仙桃和肇庆 3个事件均有因果联系，属于连锁反应。仙桃市与潜江市相邻，受潜江事件影响，已近建设尾声的仙桃项目被逼停，之后又直接引发了千里之外的肇庆事件。可见，邻避现象具有放大和叠加效应，如果不及时采取有效应对措施，一个城市引发的公共危机可能会在更大范围蔓延。

1.5 项目本身往往具有急迫性

海盐县目前没有垃圾处理设施，生活垃圾靠高价(200元/t)运往平湖市处理；潜江市、仙桃市位于土地紧张的江汉平原，填埋场无地可选；肇庆市垃圾填埋场还有2年时间就将填满，垃圾处理项目上马势在必行。除了仙桃项目，海盐、潜江、肇庆项目都尚未完成环评公示。同时，也暴露出地方对项目提前规划不够，往往是到不得已时才仓促选址上马。相比于 PX等产业项目被闹停后可以异地选址，垃圾项目并无退路。

2 邻避问题原因分析

造成邻避事件频发的原因有很多，主要表现为：

①公众存在邻避心理，认为生活垃圾处理设施应该建，但“不要建在我家门口”，这是世界性的公共决策难题。

②政府正面宣传不足，公众对生活垃圾处理技术发展情况和成功经验不了解；部分媒体报道片面夸大垃圾焚烧对环境和健康的影响，群众担忧设施引发健康风险或导致房屋等资产大幅贬值。

③公众参与不够，建设程序不公开透明，公众的正常利益诉求不能得到满足。

④部分设施运营状况不佳，由于监管不够、运营管理不到位，造成运行水平不高，不能连续稳定达标排放，被媒体曝光后产生放大效应，引发全社会的不信任感。

⑤存在复杂社会背景，部分群众因对社会不公等现象不满借机发泄，一些事件受其他利益相关方或境外势力的鼓动和助推，公众正常诉求被利用。

⑥政府对垃圾焚烧设施建设的复杂性认识不足，选址和建设的相关信息披露不及时，规划土地未提前控制，在启动建设时，往往周边产业和房地产项目已形成规模，无形中增添了利益群体[1]。

3 邻避问题有益探索

3.1 完善政策措施

为推进城市生活垃圾处理工作良性发展，有效缓解邻避问题带来的一系列影响，各地纷纷出台政策措施，推进生活垃圾管理规范有效发展。住房城乡建设部印发《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，要求加强焚烧设施规划选址管理、建设高标准清洁焚烧项目，构建邻利型服务设施，破解邻避难题；国家发展改革委印发《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》，要求优先安排生活垃圾焚烧项目用地，加强信息公开，在规划选址阶段防范和化解邻避问题；环境保护部印发《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件(试行)》，要求根据项目所在地区的环境功能区类别，综合评价其对周围环境、居住人群的身体健康、日常生活和生产活动的影响，确定生活垃圾焚烧厂与常住居民居住场所、农用地、地表水体以及其他敏感对象之间合理的位置关系；北京市出台《北京市生活垃圾管理条例》，旨在加强生活垃圾管理，改善城乡环境，保障人体健康，维护生态安全，促进首都经济社会可持续发展；河南省发布《关于推进城市生活垃圾区域统筹收运处理的实施意见》，要求省辖市规划建设完成覆盖半径 60km的生活垃圾焚烧处理设施，形成“县转运、市处理”的城市生活垃圾区域收运和处理新模式。

3.2 依法依规建设

发生群众聚集事件后，地方政府的态度直接决定项目的走向，不能迫于外界压力、为息事宁人而无原则让步，而应坚持依法依规处理。在杭州九峰事件之后，杭州市委、市政府没有简单地宣布“项目下马”或“永不再建”，而是立足实际、积极处置、按程序办事，提出“确保项目落地、确保群众利益、确保社会稳定”，向公众表明了依法依规、持续稳妥推进项目建设的决心。同时对网络舆情加强关注和管控引导，对于借机闹事、打砸烧堵的违法人员，依法予以严厉打击，逐步扭转了被动局面。

3.3 积极回应群众关切

面对民众环境意识的不断提升，政府及有关部门首先要以开放的态度，及时公开相关信息，保障民众知情权。要深入群众，听取民意，有针对性的开展群众工作，以喜闻乐见的形式解疑释惑，正面回应群众疑虑，努力谋求兼顾各方利益的可行方案，赢得群众认可和支持。杭州市委市政府在认真研判的基础上，把做好群众工作作为项目工作的突破口：一是先后80余次组织4000多名群众到外地参观，使群众“眼见为实”，扭转了对焚烧厂的误解和片面认识；二是开展了细致的走访工作，摸排出房地产开发商、“环保”人士、网络意见领袖等重点人群，一对一包干做疏导工作；三是组织专业单位开展稳评工作，通过在调查问卷中设置项目建设附加条件的“有条件支持”选项，引导群众转变态度，逐步为项目落地奠定了群众基础。

3.4 建设“邻利”项目

邻避冲突的本质是利益博弈，政府应充分重视和理解当地群众的隐忧，一方面切实提高建设运营标准，完善监管机制，确保设施高标准运行；一方面将抓好利益补偿机制作为根本之策，平衡各方利益，谋求社会效益的最大公约数，为当地百姓树立“绿色发展”的信心、提供“共享发展”的途径，使邻避型项目转化为回馈周边的“邻利”型项目。汕头市潮南区采取多种形式对项目所在地风华村给予补偿，为全村村民共 5413人缴纳医保、城乡居民一体化养老保险，帮助修建道路、桥梁、校舍、老人活动中心等基础设施项目，通过惠民利民的举措最终获得全体村民对项目的支持拥护。

3.5 依托产业园区建设

杭州市天子岭静脉产业园区和苏州市循环经济产业园区分别承担了两市大部分垃圾处理任务。在规划建设中，将生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾等各类垃圾集中处理，形成一体化项目群，高标准建设，实现了优化配置、统筹处理。在运营管理中，把炉渣、渗滤液、飞灰等污染物处置有效整合，优化工艺路线，即时运行方案，提高能源综合利用效率。通过不懈努力，两个园区的新建和改扩建项目选址难度大为降低，成为国内垃圾处理设施的典范。

4 避免邻避问题的建议

4.1 加强规划引导，增强规划刚性

超前谋划布局，统筹安排城市生活垃圾设施选址和用地，并纳入土地利用总体规划、城市总体规划和近期建设规划，实现生活垃圾焚烧处理项目“多规合一”。强调规划刚性，维护政府信用，禁止擅自占用或者随意改变用途。严格项目审批流程，加强社会稳定风险评估工作。

4.2 优化项目布局，推进园区建设

加强区域统筹建设生活垃圾焚烧处理设施，在满足有关要求基础上，先于周边商业性项目开发提前收储并控制用地。推动利用现有处理设施原址，如杭州市静脉特色小镇、静脉产业园区和苏州市循环经济产业园区建设，将生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、粪便等各类城市固体废弃物统筹处理，集约节约土地，实现园区内物质流和能量流的循环利用。同时，生活垃圾焚烧处理设施或园区建设，应提前完善补偿机制，并应面向周边居民设施共享区域，配套绿化、体育和休闲设施，实施优惠的供水、供电、供热服务，安排群众就近就业，将短期补充转化为长期可持续行为，变“邻避效应”为“邻利效益”。

4.3 完善公众参与，协同联动推进

生活垃圾焚烧项目选址应广泛征求公众意见，依法公开项目规划、选址、建设、利益补充等相关信息，主动宣传打消顾虑，提升生活垃圾焚烧处理项目信息公开的专业性和通俗性，使公众更好地获取项目信息。畅通公开渠道，政府网站、报纸、新闻、广播、市民服务热线、微信公众平台等多渠道公开项目信息，接受群众意见反馈，争取信息公开的真实性、时效性和有效性[2]。

4.4 加强正面宣传，提升公众认知

应积极组织媒体，依托标杆企业开展持续宣传活动，制作专题宣传片，循环播放。应鼓励和引导学校、科研院所、科研单位以及环保组织、志愿者等开展生活垃圾焚烧项目法律法规和相关知识宣传。充分利用微信、微博等新媒体平台加强常态化科普宣传，制作生动活泼的科普宣传作品，打造品牌活动，强化互动参与。同时，应努力培养一批公信力强的社会组织或意见领袖，加强正面舆论宣传，引导全社会客观认识生活垃圾处理问题，凝聚共识，减轻发生聚集事件的压力[3]。

5 结 语

随着社会快速发展，生活垃圾焚烧项目邻避问题呈现出非利益相关方成为主力、聚集主体年轻化、存在政府邻避现象、呈现蝴蝶效应、项目本身往往具有急迫性等新的特点，究其原因主要是公众存在邻避心理、政府正面宣传不足、公众参与不够、部分设施运营状况不佳、存在复杂社会背景以及政府对垃圾焚烧设施建设的复杂性认识不足。通过对各地经验的综合分析，为缓解邻避问题对生活垃圾焚烧项目的影响，降低群体事件发生的概率，应提前谋划项目用地，加强规划引导，优化项目布局，依托循环经济产业园区集中处理各类城市固体废弃物，减少污染源，完善群众参与机制，加强正面宣传引导，提高公众对生活垃圾焚烧设施的认识和理解。